Przepisy regulujące przeszukanie osób, dokonywanie kontroli osobistej oraz przeszukanie pojazdów przez funkcjonariuszy publicznych K 17/14
Brak ustalenia w ustawach pojęć „przeszukanie osoby” i „kontrola osobista” narusza konstytucyjne prawa i wolności człowieka. Konstytucję naruszają także analizowane rozporządzenia, które praktycznie samodzielnie i całościowo uregulowały kwestię kontroli osobistej, tracąc w rezultacie przymiot aktów prawnych o wykonawczym charakterze – stwierdził Trybunał Konstytucyjny.
14 grudnia 2017 r. o godz. 11:00 Trybunał Konstytucyjny publicznie ogłosił orzeczenie wydane na posiedzeniu niejawnym w sprawie wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczącego przepisów regulujących przeszukanie osób, dokonywanie kontroli osobistej oraz przeszukanie pojazdów przez funkcjonariuszy publicznych.
Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:
I.
1) art. 219 § 2 ustawy z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego w zakresie, w jakim przewiduje przeszukanie osoby, nie określając granic tego przeszukania, jest niezgodny z art. 41 ust. 1 i art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji;
2) art. 44 § 2 ustawy z 24 sierpnia 2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia w zakresie, w jakim przewiduje przeszukanie osoby, nie określając granic tego przeszukania, jest niezgodny z art. 41 ust. 1 i art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji;
3) art. 15 ust. 1 pkt 5 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim uprawnia policjantów do dokonywania kontroli osobistej, nie określając granic tej kontroli, jest niezgodny z art. 41 ust. 1 i art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji;
4) art. 15 ust. 7 ustawy o Policji w zakresie, w jakim nie przewiduje sądowej kontroli zgodności z prawem dokonywania kontroli osobistej, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji;
5) art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej w zakresie, w jakim uprawnia funkcjonariuszy Straży Granicznej do dokonywania kontroli osobistej, nie określając granic tej kontroli, jest niezgodny z art. 41 ust. 1 i art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji;
6) art. 11 ust. 2a lit. a ustawy o Straży Granicznej w zakresie, w jakim nie przewiduje sądowej kontroli zgodności z prawem dokonywania kontroli osobistej, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji;
7) art. 12 ust. 1 pkt 3a ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych w zakresie, w jakim uprawnia strażników gminnych do dokonywania kontroli osobistej, nie określając granic tej kontroli, jest niezgodny z art. 41 ust. 1 i art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji;
8) art. 20 ustawy o strażach gminnych w zakresie, w jakim nie przewiduje sądowej kontroli zgodności z prawem dokonywania kontroli osobistej, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji;
9) art. 13 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu:
a) w zakresie, w jakim uprawnia funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu do dokonywania kontroli osobistej, nie określając granic tej kontroli, jest niezgodny z art. 41 ust. 1 i art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
b) w zakresie, w jakim nie przewiduje sądowej kontroli zgodności z prawem działań funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji;
10) art. 17 ust. 1 pkt 10 ustawy z 24 sierpnia 2001 r. o Żandarmerii Wojskowej i wojskowych organach porządkowych w zakresie, w jakim uprawnia żołnierzy Żandarmerii Wojskowej do dokonywania kontroli osobistej, nie określając granic tej kontroli, jest niezgodny z art. 41 ust. 1 i art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji;
11) art. 24 ust. 1 ustawy o Żandarmerii Wojskowej i wojskowych organach porządkowych w zakresie, w jakim nie przewiduje sądowej kontroli zgodności z prawem dokonywania kontroli osobistej, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji;
12) art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu w zakresie, w jakim uprawnia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do dokonywania kontroli osobistej, nie określając granic tej kontroli, jest niezgodny z art. 41 ust. 1 i art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji;
13) art. 23 ust. 7 pkt 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu w zakresie, w jakim nie przewiduje sądowej kontroli zgodności z prawem dokonywania kontroli osobistej, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji;
14) art. 44 ust. 2 pkt 5 ustawy z 9 czerwca 2006 r. o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego:
a) w zakresie, w jakim uprawnia funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego do dokonywania kontroli osobistej, nie określając granic tej kontroli, jest niezgodny z art. 41 ust. 1 i art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
b) w zakresie, w jakim nie przewiduje sądowej kontroli zgodności z prawem działań funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji;
15) art. 14 ust. 1 pkt 5 ustawy z 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym w zakresie, w jakim uprawnia funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego do dokonywania kontroli osobistej, nie określając granic tej kontroli, jest niezgodny z art. 41 ust. 1 i art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji;
16) art. 14 ust. 7 pkt 1 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym w zakresie, w jakim nie przewiduje sądowej kontroli zgodności z prawem dokonywania kontroli osobistej, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji;
17) § 5 ust. 1-4, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 15 grudnia 2006 r. w sprawie kontroli granicznej dokonywanej przez funkcjonariuszy Straży Granicznej jest niezgodny z art. 41 ust. 1 i art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji;
18) § 10 ust. 1 pkt 2, ust. 3-6 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 grudnia 2009 r. w sprawie zakresu i sposobu wykonywania przez strażników gminnych (miejskich) niektórych czynności jest niezgodny z art. 41 ust. 1 i art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji;
19) § 9 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 kwietnia 2002 r. w sprawie szczegółowego trybu wykonywania czynności przez funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu oraz korzystania przez nich z pomocy innych podmiotów są niezgodne z art. 41 ust. 1 i art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji;
20) § 19-21 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 14 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowego sposobu wykonywania niektórych uprawnień przez żołnierzy Żandarmerii Wojskowej są niezgodne z art. 41 ust. 1 i art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji;
21) § 29 ust. 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 kwietnia 2005 r. w sprawie wydawania osobom poleceń określonego zachowania się, legitymowania, zatrzymywania, przeszukania, kontroli osobistej, przeglądania bagaży i sprawdzania ładunku oraz rejestrowania zdarzeń przez funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego jest niezgodny z art. 41 ust. 1 i art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji;
22) § 29 ust. 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z 25 lipca 2006 r. w sprawie wydawania osobom poleceń określonego zachowania się, legitymowania, zatrzymywania, przeszukania, kontroli osobistej, przeglądania bagaży i sprawdzania ładunku oraz obserwowania i rejestrowania zdarzeń przez funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego jest niezgodny z art. 41 ust. 1 i art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
II.
1. Przepisy wymienione w części I w punktach 1-16, w zakresach tam wskazanych, tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.
2. Przepisy wymienione w części I w punktach 17-22 tracą moc obowiązującą z upływem 12 (dwunastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.
Ponadto Trybunał Konstytucyjny postanowił umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie.
Orzeczenie zapadło jednogłośnie.
Zarzuty wnioskodawcy związane były:
po pierwsze – z naruszeniem art. 41 ust. 1 i art. 47 Konstytucji, przewidujących ochronę wolności osobistej, nietykalności i prawa do prywatności, przez przepisy kodeksów: postępowania karnego (dalej: k.p.k.) i postępowania w sprawach o wykroczenia (dalej: k.p.s.w.), a także przez przepisy kilku ustaw i rozporządzeń regulujących funkcjonowanie tzw. służb, w których użyto pojęć „przeszukanie osoby” i „kontrola osobista”, nie definiując ich i nie wskazując czynności składających się na przeszukanie osoby i kontrolę osobistą;
po drugie – z naruszeniem art. 50 Konstytucji, który nakazuje chronić tzw. mir domowy – przez przepisy ustaw i rozporządzeń, w których upoważniono funkcjonariuszy określonych służb do sprawdzania ładunku w portach i na dworcach oraz w środkach transportu, kontroli środków transportu i przeglądania zawartości bagaży, nie określając sposobu takiego przeszukania;
po trzecie – z naruszeniem art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji, statuujących prawo do sądu, przez przepisy wskazanych ustaw, które – dopuszczając kontrolę osobistą – nie przewidują zewnętrznej weryfikacji legalności działań podejmowanych przez te służby, albo przewidują wyłącznie kontrolę prokuratorską w ograniczonym zakresie.
W stosunku do niektórych przepisów podniesiono również zarzut nieproporcjonalności ingerencji (art. 31 ust. 3 Konstytucji).
Dokonując kontroli konstytucyjności, Trybunał uwzględnił, że oceniane przepisy dotyczą styku dwóch podstawowych wartości konstytucyjnych: z jednej strony – wolności człowieka, której elementem jest nietykalność osobista oraz prawo do decydowania o życiu prywatnym oraz, z drugiej strony – bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego, których ochrona wymaga wyposażenia władz publicznych w środki niezbędne do zapobiegania i zwalczania przestępczości, terroryzmu i innych zagrożeń.
Oceniając zasadność pierwszego zarzutu, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przedmiotem wniosku nie było ani uprawnienie funkcjonariuszy do przeprowadzania kontroli osobistej i przeszukania osoby, ani katalog sytuacji, gdy przepisy dopuszczają stosowanie tych środków. Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił tylko, że zakwestionowane przepisy ustawowe nie wyznaczają granic tych czynności i nie limitują ingerencji organów władzy publicznej w integralność osoby ludzkiej. Trybunał podzielił uwagi wnioskodawcy i stwierdził, że oceniane przepisy ustaw nie pozwalają na wskazanie, jakim konkretnym czynnościom faktycznym może być poddana osoba przeszukiwana lub kontrolowana. Tym samym przepisy te nie dają dostatecznej podstawy do ustalenia zakresu uprawnień przyznanych funkcjonariuszom. Znaczenie pojęć ustawowych „przeszukanie osoby” i „kontrola osobista” jest ustalane w drodze wykładni, ewentualnie na podstawie przepisów rozporządzeń, co nie odpowiada standardowi konstytucyjnemu. Został więc naruszony, wywodzony z art. 41 ust. 1 oraz art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, wymóg szczegółowości ustawowego unormowania ingerencji w prawa i wolności człowieka.
Te same przepisy Konstytucji stanowiły wzorzec kontroli przepisów rozporządzeń dotyczących przeprowadzania kontroli osobistej przez funkcjonariuszy Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, strażników gminnych oraz żołnierzy Żandarmerii Wojskowej. Wnioskodawca zarzucił, że rozporządzenia te regulują materię zarezerwowaną dla ustawodawcy. Zdaniem TK, już treść delegacji ustawowych do wydania zakwestionowanych przez Rzecznika przepisów rozporządzeń wskazuje, że ustawodawca scedował funkcje prawodawcze na organy władzy wykonawczej, pozwalając im uregulować „sposób postępowania”, „tryb dokonywania kontroli” czy „zakres i sposób wykonywania czynności”. Tak ujęte delegacje do wydania rozporządzenia miały charakter niemal blankietowy, zwłaszcza jeśli uwzględnić bardzo ograniczony zakres ustawowej regulacji kontroli osobistej. W efekcie analizowane rozporządzenia praktycznie samodzielnie i całościowo uregulowały kwestię kontroli osobistej, tracąc w rezultacie przymiot aktów prawnych o wykonawczym charakterze. Tymczasem Konstytucja w sposób jednoznaczny wymaga, by ograniczenie wolności osobistej, nietykalności osobistej i prawa do prywatności następowało na mocy ustawy. Zakwestionowane przepisy rozporządzeń TK uznał więc za sprzeczne z art. 41 ust. 1 i 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
W ocenie Trybunału, standard konstytucyjny wymaga, by ustawy zawierały przepisy legitymizujące podejmowanie przez funkcjonariuszy jasno określonych zachowań mieszczących się w ramach kontroli osobistej i przeszukania osoby. Zakres dopuszczalnej interwencji funkcjonariuszy powinien być przewidywalny dla wszystkich, którzy mogliby być jej poddani. W odniesieniu do czynności najgłębiej wkraczających w sferę intymności człowieka celowe jest rozważenie ich uzależnienia od wcześniejszego zezwolenia sądu.
Kolejny z rozpatrywanych zarzutów wnioskodawcy dotyczył środków zaskarżenia w związku z przeprowadzeniem kontroli osobistej, w szczególności naruszenia prawa do sądu. Pierwsza grupa kwestionowanych regulacji obejmuje przepisy ustaw o BOR oraz o SKW i SWW, których cechą wspólną jest brak jakiegokolwiek mechanizmu zewnętrznej kontroli legalności działań podejmowanych przez funkcjonariuszy tych służb. Trybunał stwierdził, że na gruncie ustawy o BOR oraz ustawy o SKW i SWW mamy do czynienia z sytuacją, gdy organ zarządzający kontrolę osobistą sam ją przeprowadza, a jego działania nie podlegają żadnej zewnętrznej weryfikacji. Taka regulacja prawna narusza standardy państwa prawnego, które gwarantuje sądową kontrolę czynności stanowiących ingerencję w sferę dóbr osobistych człowieka.
Druga grupa kontrolowanych regulacji objęła przepisy ustaw o: Policji, SG, ŻW, ABW i AW, CBA oraz ustawy o strażach gminnych, które przewidują zażalenie do prokuratora na sposób przeprowadzenia kontroli osobistej. Zarzut dotyczył ograniczenia zakresu zażalenia, jakie osoba kontrolowana może wnieść do prokuratora, a także – w razie negatywnej decyzji prokuratora – braku odwołania do sądu. Trybunał stanął na stanowisku, że kontrola prokuratorska nie może zastąpić kontroli dokonywanej przez sąd, który – dzięki swej niezależności i niezawisłości sędziów – zapewnia jednostce pełną ochronę przed arbitralnością władzy.
W konsekwencji, w odniesieniu do obu grup przepisów, którym RPO zarzucił naruszenie prawa do sądu, Trybunał stwierdził ich niezgodność z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. TK zwrócił przy tym uwagę na związek między zakresem ustawowego unormowania czynności podejmowanych przez funkcjonariuszy a skutecznością sądowej weryfikacji legalności podejmowanych przez nich działań. Brak precyzyjnie określonych reguł ingerencji w konstytucyjnie chronione dobra osobiste człowieka prowadzić może do nadużyć w praktyce działania służb i arbitralności w ocenie legalności konkretnych wypadków ingerencji, zwłaszcza przeprowadzania kontroli osobistej. Ocena ta – zdaniem Trybunału – na żądanie osoby zainteresowanej powinna być dokonywana przez niezawisły sąd, niezależnie od ewentualnego procesu dotyczącego odpowiedzialności karnej funkcjonariusza lub procesu cywilnego dotyczącego odpowiedzialności odszkodowawczej państwa, w imieniu którego funkcjonariusz działał.
Trybunał, ze względu na zbyt lakoniczne uzasadnienie zarzutu, umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym kontroli zgodności z art. 50 Konstytucji. Przypomniał, że nie może wstępować w rolę wnioskodawcy i - na gruncie ogólnie zarysowanego zarzutu - dopasowywać przedmiot zaskarżenia do narzuconej przez wnioskodawcę perspektywy kontroli konstytucyjności.
Trybunał Konstytucyjny, aby umożliwić prawodawcy dostosowanie stanu prawnego do wymogów konstytucyjnych, odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów na maksymalny okres, przewidziany w art. 190 ust. 3 Konstytucji, tj. 18 miesięcy – w odniesieniu do ustaw i 12 miesięcy – do rozporządzeń.
Przewodniczącym składu orzekającego był sędzia TK Michał Warciński, sprawozdawcą była sędzia TK Małgorzata Pyziak-Szafnicka.