Przepisy regulujące przeszukanie osób, dokonywanie kontroli osobistej oraz przeszukanie pojazdów przez funkcjonariuszy publicznych K 17/14
14 grudnia 2017 r. o godz. 11:00 Trybunał Konstytucyjny publicznie ogłosi orzeczenie wydane na posiedzeniu niejawnym w sprawie wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczącego przepisów regulujących przeszukanie osób, dokonywanie kontroli osobistej oraz przeszukanie pojazdów przez funkcjonariuszy publicznych.
Trybunał Konstytucyjny ogłosi wyrok wydany na posiedzeniu niejawnym w sprawie zgodności:
1. art. 219 § 2 ustawy z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego w zakresie, w jakim przewiduje przeszukanie osoby, nie określając równocześnie granic tego przeszukania z art. 41 ust. 1 i art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;
2. art. 44 § 2 ustawy z 24 sierpnia 2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia w zakresie, w jakim przewiduje przeszukanie osoby, nie określając równocześnie granic tego przeszukania z art. 41 ust. 1 i art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;
3. art. 29 ust. 3 ustawy z 13 czerwca 2003 r. o udzieleniu ochrony cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przewiduje przeprowadzenie kontroli osobistej, nie określając równocześnie jej granic z art. 41 ust. 1 i art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;
4. a) art. 15 ust. 1 pkt 5 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji z art. 41 ust. 1 i art. 47 w związku z art. 31 ust. 3, a także z art. 50 Konstytucji RP;
b) art. 15 ust. 7 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP;
5. a) art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej z art. 41 ust. 1 i art. 47 w związku z art. 31 ust. 3, a także z art. 50 Konstytucji RP;
b) art. 11 ust. 2a lit. a ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP;
6. a) art. 11a ust. 1 pkt 3 ustawy z 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej z art. 50 Konstytucji RP;
b) art. 11c ust. 1 ustawy z 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP;
7. a) art. 12 ust. 1 pkt 3a ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych z art. 41 ust. 1 i art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;
b) art. 20 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP;
8. art. 13 ust. 1 pkt 4 ustawy z 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu z art. 41 ust. 1 i art. 47 w związku z art. 31 ust. 3, a także z art. 50, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP;
9. a) art. 17 ust. 1 pkt 10 ustawy z 24 sierpnia 2001 r. o Żandarmerii Wojskowej i wojskowych organach porządkowych z art. 41 ust. 1 i art. 47 w związku z art. 31 ust. 3, a także z art. 50 Konstytucji RP;
b) art. 24 ust. 1 ustawy z 24 sierpnia 2001 r. o Żandarmerii Wojskowej i wojskowych organach porządkowych z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP;
10. a) art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu z art. 41 ust. 1 i art. 47 w związku z art. 31 ust. 3, a także z art. 50 Konstytucji RP;
b) art. 23 ust. 7 pkt 1 ustawy z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP;
11. art. 44 ust. 2 pkt 5 ustawy z 9 czerwca 2006 r. o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego z art. 41 ust. 1 i art. 47 w związku z art. 31 ust. 3, a także z art. 50, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP;
12. a) art. 14 ust. 1 pkt 5 ustawy z 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym z art. 41 ust. 1 i art. 47 w związku z art. 31 ust. 3, a także z art. 50 Konstytucji RP;
b) art. 14 ust. 7 pkt 1 ustawy z 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP;
13. a) art. 32 ust. 1 pkt 4 i art. 45 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej z art. 41 ust. 1 i art. 47 w związku z art. 31 ust. 3, a także z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP;
b) art. 32 ust. 1 pkt 9 oraz art. 46 ust. 3 pkt 4 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej z art. 50 oraz z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP;
14. a) art. 23 pkt 4 lit. d ustawy z 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym z art. 50 Konstytucji RP;
b) art. 23a ust. 8 ustawy z 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP;
15. a) art. 47 ust. 2 pkt 3 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach z art. 50 Konstytucji RP;
b) art. 47ust. 3b ustawy z 28 września 1991 r. o lasach z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP;
16. a) art. 39 ust. 2 pkt 3 ustawy z 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie z art. 50 Konstytucji RP;
b) art. 39 ust. 10 ustawy z 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP;
17. a) § 16 ust. 1 pkt 2, ust. 2-5 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lipca 2005 r. w sprawie sposobu postępowania przy wykonywaniu niektórych uprawnień policjantów z art. 41 ust. 1 i art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;
b) § 17 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lipca 2005 r. w sprawie sposobu postępowania przy wykonywaniu niektórych uprawnień policjantów z art. 50 Konstytucji RP;
18. a) § 5 ust. 1-4, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 15 grudnia 2006 r. w sprawie kontroli granicznej dokonywanej przez funkcjonariuszy Straży Granicznej z art. 41 ust. 1 i art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;
b) § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 15 grudnia 2006 r. w sprawie kontroli granicznej dokonywanej przez funkcjonariuszy Straży Granicznej z art. 50 Konstytucji RP;
19. § 10 ust. 1 pkt 2, ust. 3-6 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 grudnia 2009 r. w sprawie zakresu i sposobu wykonywania przez strażników gminnych (miejskich) niektórych czynności z art. 41 ust. 1 i art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;
20. a) § 9 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 kwietnia 2002 r. w sprawie szczegółowego trybu wykonywania czynności przez funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu oraz korzystania przez nich z pomocy innych podmiotów z art. 41 ust. 1 i art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;
b) § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 kwietnia 2002 r. w sprawie szczegółowego trybu wykonywania czynności przez funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu oraz korzystania przez nich z pomocy innych podmiotów z art. 50 Konstytucji RP;
21. a) § 19-21 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 14 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowego sposobu wykonywania niektórych uprawnień przez żołnierzy Żandarmerii Wojskowej z art. 41 ust. 1 i art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;
b) § 22 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 14 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowego wykonywania niektórych uprawnień przez żołnierzy Żandarmerii Wojskowej z art. 50 Konstytucji RP;
22. a) § 29 ust. 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 kwietnia 2005 r. w sprawie wydawania osobom poleceń określonego zachowania się, legitymowania, zatrzymywania, przeszukania, kontroli osobistej, przeglądania bagaży i sprawdzania ładunku oraz rejestrowania zdarzeń przez funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z art. 41 ust. 1 i art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;
b) § 30 i § 31 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 kwietnia 2005 r. w sprawie wydawania osobom poleceń określonego zachowania się, legitymowania, zatrzymywania, przeszukania, kontroli osobistej, przeglądania bagaży i sprawdzania ładunku oraz rejestrowania zdarzeń przez funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z art. 50 Konstytucji RP;
23. a) § 29 ust. 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z 25 lipca 2006 r. w sprawie wydawania osobom poleceń określonego zachowania się, legitymowania, zatrzymywania, przeszukania, kontroli osobistej, przeglądania bagaży i sprawdzania ładunku oraz obserwowania i rejestrowania zdarzeń przez funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego z art. 41 ust. 1 i art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;
b) § 30 i § 31 rozporządzenia Rady Ministrów z 25 lipca 2006 r. w sprawie wydawania osobom poleceń określonego zachowania się, legitymowania, zatrzymywania, przeszukania, kontroli osobistej, przeglądania bagaży i sprawdzania ładunku oraz obserwowania i rejestrowania zdarzeń przez funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego z art. 50 Konstytucji RP;
24. a) § 8-10 rozporządzenia Ministra Finansów z 18 listopada 2009 r. w sprawie warunków użycia urządzeń technicznych i psów służbowych podczas kontroli oraz sposobu przeprowadzania przeszukania osoby i rewizji bagażu podróżnego z art. 41 ust. 1 i art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;
b) § 11 rozporządzenia Ministra Finansów z 18 listopada 2009 r. w sprawie warunków użycia urządzeń technicznych i psów służbowych podczas kontroli oraz sposobu przeprowadzania przeszukania osoby i rewizji bagażu podróżnego z art. 50 Konstytucji RP;
25. § 16 rozporządzenia Ministra Finansów z 8 lipca 2011 r. w sprawie warunków, sposobu i szczegółowego trybu wykonywania niektórych czynności przez inspektorów i pracowników kontroli skarbowej, sposobu i trybu współpracy z Policją w zakresie wykonywanych czynności oraz wzorów dokumentów stosowanych w sprawach zatrzymania osoby i kontroli rodzaju paliwa używanego do napędu pojazdu mechanicznego z art. 50 Konstytucji RP.
Rzecznik Praw Obywatelskich we wniosku podkreślił, że problem zgodności z Konstytucją przepisów regulujących przeszukanie osób, dokonywanie kontroli osobistej oraz przeszukanie pojazdów przez funkcjonariuszy publicznych pojawił się w związku z badanymi przez Rzecznika indywidualnymi sprawami. Przypomniał, że przeszukanie osoby ma charakter procesowy i jest regulowane przez przepisy ustawy z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego. Przeszukania może dokonać prokurator albo na polecenie sądu lub prokuratora Policja, a w przypadkach wskazanych w ustawie – także inny organ. Takie uprawnienia, oprócz policjantów, przyznane zostały również funkcjonariuszom Straży Graniczej, inspektorom i pracownikom kontroli skarbowej, żołnierzom Żandarmerii Wojskowej, funkcjonariuszom: ABW i CBA, strażnikom Państwowej Straży Rybackiej i Państwowej Straży Łowieckiej.
Wątpliwości wnioskodawcy dotyczą kilku kwestii.
Po pierwsze, przepisy powołanych ustaw posługując się pojęciem „przeszukanie osoby” czy „kontrola osobista” poprzestają na wprowadzeniu tych pojęć do porządku prawnego. Nie definiują tych pojęć, a tym samym nie wyznaczają ustawowej granicy ingerencji władzy publicznej w sferę prywatności oraz nietykalności i wolności osobistej. Określenie tych granic albo w ogóle nie zostało dokonane przez prawodawców albo nastąpiło na poziomie aktów wykonawczych do poszczególnych ustaw.
Po drugie, zakwestionowane przepisy ustaw ograniczają się jedynie do przyznania uprawnień do dokonywania przeszukań i określenia przypadków, w jakich może to nastąpić. Nie określają natomiast sposobu przeszukania. Ten został określony w rozporządzeniach bądź też w ogóle nie został określony w przepisach powszechnie obowiązującego prawa.
Po trzecie, wyposażając poszczególne służby w możliwość ingerencji w sferę konstytucyjności wolności i praw (nietykalność osobista i wolność osobista, prawo do prywatności, prawa określone w art. 50 Konstytucji) ustawodawca nie przewidział (poza art. 236 kodeksu postępowania karnego)adekwatnych środków zaskarżenia czynności podejmowanych przez te służby. Jeśli bowiem w ogóle przysługuje środek zaskarżenia tych czynności, to jest nim zażalenie do prokuratora, ale przysługuje ono jedynie na sam sposób prowadzenia czynności a nie na ich legalność i zasadność. W niektórych przypadkach, jak podkreśla Rzecznik, ustawodawca nie przewidział żadnego środka zaskarżenia czynności ingerujących w konstytucyjne wolności i prawa jednostki.
W opinii wnioskodawcy, zakwestionowane przepisy ustawowe uprawniające do dokonywania przeszukania osoby oraz uprawniające do poszczególne służby do dokonywania kontroli osobistej powinny zostać skonfrontowane z art. 41 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z nim, każdemu zapewnia się nietykalność osobistą i wolność osobistą. Pozbawienie zaś lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Zdaniem RPO, materia kontroli osobistej powinna zostać w sposób precyzyjny i kompletny uregulowana na poziomie ustawy. Powołując się na wyrok TK z 29 października 2017 r. (sygn. akt U 7/12), w którym Trybunał stwierdził m.in., że kontrola osobista stanowi ingerencję w nietykalność chronioną na podstawie art. 41 ust. 1 Konstytucji oraz prawo do prywatności chronione na podstawie art. 47 Konstytucji, Rzecznik Praw Obywatelskich zauważa, że w świetle tych wymogów stawianych ustawodawcy, jego (ustawodawcy) ingerencja w te wolności musi być dokonana w sposób zupełny i precyzyjny. W akcie rangi podstawowej na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawodawcy, można określić jedynie kwestie porządkowe związane z przebiegiem „kontroli osobistej”.
W ocenie wnioskodawcy, wspólną cechą zakwestionowanych przepisów, niezależnie od tego, czy dotyczą one przeszukania osoby czy też kontroli osobistej, jest to, że nie definiują one tych pojęć. Ustawodawca wprowadził więc oba pojęcia do porządku prawnego, ale na poziomie ustawy nie określił granic, do których może posunąć się władza publiczna (w tym przypadku jej funkcjonariusze) ingerując w wolność osobistą i nietykalność osobistą jednostki. Jak twierdzi wnioskodawca, ustawodawca wyposażył funkcjonariuszy poszczególnych służb w uprawnienie do dokonywania przeszukania osób (do dokonywania kontroli osobistej) oraz cel, jakiemu ma to służyć. Nie wskazał natomiast, jakie czynności obejmują przeszukanie osoby (jej kontrolę osobistą).
Przewodniczącym składu orzekającego będzie sędzia TK Michał Warciński, sprawozdawcą będzie sędzia TK Małgorzata Pyziak-Szafnicka.