Fundusz Pomocy Pokrzywdzonym oraz Pomocy Postpenitencjarnej U 2/21
25 września 2025 r. Trybunał Konstytucyjny rozpoznał wniosek Prezesa Najwyższej Izby Kontroli dotyczący rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 września 2017 r. w sprawie Funduszu Pomocy Pokrzywdzonym i Pomocy Postpenitencjarnej.
Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:
1. § 11, § 20 ust. 2 oraz § 22 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 września 2017 r. w sprawie Funduszu Pomocy Pokrzywdzonym oraz Pomocy Postpenitencjarnej – Funduszu Sprawiedliwości w brzmieniach obowiązujących do 5 kwietnia 2022 r., nie są niezgodne z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz jej preambułą.
2. § 11, § 20 ust. 2 oraz § 22 ust. 2 rozporządzenia powołanego w punkcie 1 w brzmieniach obowiązujących do 5 kwietnia 2022 r. są zgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 43 § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy.
W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowanie.
Orzeczenie zapadło jednogłośnie.
Wnioskiem z 29 września 2021 r. Prezes Najwyższej Izby Kontroli wniósł o stwierdzenie, że § 11, a także § 20 ust. 2 oraz § 22 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 września 2017 r. w sprawie Funduszu Pomocy Pokrzywdzonym i Pomocy Postpenitencjarnej (dalej nazywanego Funduszem Sprawiedliwości) są niezgodne:
– z art. 45 ust. 1 w związku z Preambułą oraz w związku z art. 2 Konstytucji;
– z art. 43 § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy, a tym samym z art. 92 ust. 1 Konstytucji;
– z art. 29 ust. 2, art. 43, art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
Zaskarżone przepisy dotyczą rozwiązań w zakresie warunków i trybu przekazywania środków z Funduszu Sprawiedliwości.
Wnioskodawca oparł swój wniosek na kilku zarzutach.
Po pierwsze zarzucił, że przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości nie gwarantują prawidłowego wydatkowania tych środków, a ponadto sprowadzają immanentne ryzyko marnotrawstwa środków publicznych w szczególności przez ich wydatkowanie na cele nie związane bezpośrednio z określonymi w ustawie celami Funduszu. Wnioskodawca stwierdził, że zaskarżone przepisy rozporządzenia ograniczają zdolność instytucji publicznej, jaką jest Fundusz Sprawiedliwości, do rzetelnego i sprawnego działania, a przez to naruszają konstytucyjne prawo do sądu w zakresie wykonania orzeczeń sądowych, którego ochronie mają służyć.
Po drugie wnioskodawca stwierdził, że Minister Sprawiedliwości przyznał sobie w § 11 zakwestionowanego rozporządzenia możliwość powierzenia dowolnego zadania realizowanego ze środków funduszu przez podmiot należący do sektora finansów publicznych, a nieobjętego jednocześnie programem lub naborem wniosków. Wnioskodawca zarzucił, że Minister Sprawiedliwości przyznał więc sobie powierzenie realizacji zadań Funduszu podmiotom należącym do sektora finansów publicznych nie tylko w sytuacji, gdy zadania te nie zostały objęte programem, ale przede wszystkim umożliwił powierzanie zadań poza jakimkolwiek trybem.
Po trzecie, zdaniem wnioskodawcy, rozporządzenie nie spełnia wymagań przewidzianych w art. 92 ust. 1 Konstytucji dla aktów wykonawczych, bowiem zamieszcza przepisy, które przyznają Dysponentowi Funduszu kompetencje nieprzewidziane w Kodeksie i wykraczające poza upoważnienie zawarte w art. 43 § 19 Kodeksu karnego wykonawczego.
Po czwarte wnioskodawca zarzucił, że oprócz zgodności z upoważnieniem ustawowym, rozporządzenie nie może być sprzeczne z normami konstytucyjnymi, a także z aktami ustawodawczymi, które pośrednio lub bezpośrednio dotyczą materii będącej przedmiotem rozporządzenia. W ocenie wnioskodawcy wskazane we wniosku regulacje ustawy o finansach publicznych, określające zasady wydatkowania środków publicznych, dotyczą materii będącej przedmiotem rozporządzenia. Wymóg ustawowego określenia odstępstw od zasady ogólnej stanowi ochronę interesów podmiotów zainteresowanych realizacją zadania. Tymczasem Prezes NIK wskazał, że kwestionowane przepisy rozporządzenia umożliwiają ignorowanie tej zasady, bo pozwalają na uznaniowe, nierówne i bez zastosowania obiektywnych i relewantnych kryteriów decydowanie przez Ministra Sprawiedliwości o przeznaczeniu środków Funduszu. Zdaniem wnioskodawcy dokonywanie wydatków publicznych w sposób celowy, oszczędny, terminowy i skuteczny jest bezspornym standardem funkcjonowania podmiotów wykonujących zadania publiczne.
Zaskarżone przez Prezesa NIK przepisy uległy w 2022 r. zmianie w okresie prowadzenia niniejszego postępowania. Trybunał uznał jednak, że z uwagi na charakter zmian dokonanych w treści zaskarżonych przepisów przez ich nowelizację z marca 2022 r. nie zachodzi negatywna bezwzględna przesłanka procesowa, jaką jest utrata mocy obowiązującej przez zaskarżone w postępowaniu przepisy. Nowelizacja przepisów polegała na ich doprecyzowaniu poprzez przeredagowanie ich pierwotnej treści zgodnie z zaleceniami pokontrolnymi NIK. Jednak zaskarżone przepisy wciąż wywierają skutki prawne. Trybunał stwierdził – w oparciu o dane opublikowane przez Ministerstwo Sprawiedliwości – że przed zmianą tego przepisu dysponent Funduszu Sprawiedliwości przyznał dotacje, które były przekazywane w kilku transzach, także po ogłoszeniu i wejściu w życie rozporządzenia nowelizującego. Część z tych świadczeń przekazywana była jeszcze w 2023 r.
Regulacje zawarte w § 20 ust. 2 oraz § 22 ust. 2 dotyczyły momentu podjęcia przez dysponenta funduszu decyzji w przedmiocie unieważnienia konkursu z przyczyn innych niż przewidziane w rozporządzeniu, odmowy przyznania dotacji mimo pozytywnej opinii komisji konkursowej lub zmiany jej wysokości. Biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne i toczące się postępowania karne związane z przyznawaniem środków z Funduszu Sprawiedliwości, Trybunał uznał, że zaskarżone przepisy wywołują nadal skutki prawne i mogą stanowić podstawę rozstrzygnięcia o odpowiedzialności karnej w tychże postępowaniach.
W toku postępowania w niniejszej sprawie Trybunał stwierdził, że powołanie do życia Funduszu Sprawiedliwości jest realizacją obowiązku wprowadzenia do systemu prawnego przepisów pozwalających na stworzenie zinstytucjonalizowanej struktury umożliwiającej skazanym, na których została nałożona kara grzywny, jej uiszczenie. Gospodarowanie środkami Funduszu nie jest elementem wykonania kary, a regulacje określające jego organizację i działanie nie mają związku z ograniczaniem prawa do sądu.
Fundusz Sprawiedliwości jest funduszem celowym, który spełniać ma powierzone mu w ustawie funkcje. Podsumować można je jako pomoc pokrzywdzonym przestępstwami oraz pomoc postpenitencjarną dla osób, które zakończyły odbywanie kary pozbawienia wolności, by ułatwić im powrót do społeczeństwa. Celem Funduszu Sprawiedliwości jest też wzmacnianie bezpieczeństwa, pomoc pokrzywdzonym i świadkom, przeciwdziałanie przestępczości oraz pomoc postpenitencjarną.
Trybunał stwierdził, że przepisy rozporządzenia z 2017 r. poddane kontroli przez Prezesa NIK swą treścią mieszczą się w granicach upoważnienia wyznaczonego przez ustawodawcę w art. 43 § 19 Kodeksu karnego wykonawczego. Ze sformułowań tego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił Ministrowi Sprawiedliwości dużą swobodę, co do tego jak ukształtować funkcjonowanie Funduszu.
Upoważnienie ustawowe do wydania analizowanego rozporządzenia w sprawie Funduszu nie wspominało o tym, że wszystkie wnioski powinny być składane w ramach zorganizowanych konkursów, poprzestawało na ogólnikowych stwierdzeniach w rodzaju: „tryb składania wniosków oraz przekazywania środków”, „zasady gospodarki finansowej Funduszu”.
Sformułowanie przez ustawodawcę treści upoważnienia ustawowego dla Ministra Sprawiedliwości w zakresie przyznania mu kompetencji do ukształtowania treści rozporządzenia uznać należy za zabieg zamierzony.
Trybunał uznał również, że wątpliwości wnioskodawcy co do sformułowań zawartych w kontrolowanym rozporządzeniu dot. ustawy o finansach publicznych pozbawione są należytego uzasadnienia.
Trybunał orzekł, że możliwość unieważnienia konkursu z innych przyczyn niż te określone w § 20 ust. 1 rozporządzenia (tj. brak ofert lub odrzucenie wszystkich zgłoszonych wniosków) nie jest sprzeczna z oczekiwaniem ustawodawcy, by to Minister przesądził tryb przyznawania środków zgodnych z celami Funduszu Sprawiedliwości. Przepisy mogą bowiem przewidywać, że przyczyny unieważnienia konkursu muszą być stwierdzone w decyzji dysponenta. Przypomnieć w tym miejscu wypada, że każda taka decyzja podlega zaskarżeniu w trybie wyznaczanym m.in. przez Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawę Prawo zamówień publicznych.
Analogiczne ustalenia dotyczą możliwości ingerencji dysponenta Funduszu w wysokość dotacji czy nawet odmowę jej przyznania mimo pozytywnego dla oferenta wyniku konkursu. Tryb przyznawania dotacji może bowiem przewidywać także uprawnienie dysponenta funduszu celowego, tj. Ministra Sprawiedliwości, z którego środków dotacja ta ma pochodzić, do ingerencji w wyniki konkursu.
Trybunał podkreślił, że Minister Sprawiedliwości, jako dysponent Funduszu Sprawiedliwości musi mieć i ma ustawowo i konstytucyjnie zagwarantowany odpowiedni zakres swobody w dystrybuowaniu środków pochodzących z tego Funduszu, albowiem zadania finansowane z Funduszu mieszczą się w obszarze odpowiedzialności Ministra. Działalność komisji konkursowej Funduszu Sprawiedliwości może być postrzegana wyłącznie w kategoriach działalności wspomagającej Ministra Sprawiedliwości w zakresie realizacji zadań związanych z dysponowaniem środkami Funduszu.
Ustalenia komisji konkursowej (oceny ofert, punktacje, proponowane listy rankingowe), są elementem wewnętrznego procesu decyzyjnego i służą ułatwieniu Ministrowi podjęcia decyzji w przedmiocie dysponowania środkami Funduszu – przy czym nie mogą one wyłączać władzy dyskrecjonalnej Ministra w obszarze wydatkowania środków Funduszu.
Komisja konkursowa ma bowiem charakter wyłącznie pomocniczy i opiniodawczo-doradczy, a jej rekomendacje nie są wiążące dla Ministra. Minister Sprawiedliwości, jako podmiot odpowiedzialny za całokształt gospodarowania środkami Funduszu Sprawiedliwości musi mieć bowiem zagwarantowane instrumenty prawne i prawo decydowania w ramach upoważnienia ustawowego, pozwalające na dokonanie weryfikacji rekomendacji komisji konkursowej i podejmowanie ostatecznych decyzji w przedmiocie przyznania środków pochodzących z Funduszu.
Skład orzekający Trybunału Konstytucyjnego: prezes TK Bogdan Święczkowski – przewodniczący, sędzia TK Krystyna Pawłowicz – sprawozdawca, sędzia TK – Wojciech Sych.