Określenie podstawy, sposobu obliczenia oraz wysokości opłaty koncesyjnej wnoszonej przez przedsiębiorstwo energetyczne SK 55/22
7 sierpnia 2025 r. Trybunał Konstytucyjny rozpoznał skargę konstytucyjną dotyczącą określenia podstawy, sposobu obliczenia oraz wysokości opłaty koncesyjnej wnoszonej przez przedsiębiorstwo energetyczne.
Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 1 ust. 1 w związku z § 2 oraz § 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 1998 r. w sprawie wysokości i sposobu pobierania przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki corocznych opłat wnoszonych przez przedsiębiorstwa energetyczne, którym została udzielona koncesja w związku z załącznikiem do tego rozporządzenia, są niezgodne z art. 64 ust. 3 w związku z art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowanie.
Orzeczenie zapadło jednogłośnie.
Skarżąca była przedsiębiorstwem energetycznym, któremu została udzielona koncesja na obrót paliwami ciekłymi. Na skutek trwałego zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej objętej koncesją, Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (dalej: Prezes URE) cofnął tę koncesję. Spółka nie uiściła opłaty koncesyjnej za 2015 rok. Prezes URE ustalił wysokość opłaty koncesyjnej za ten rok, stosując kwestionowane przepisy rozporządzenia.
Skarżąca odwołała się od wspomnianej decyzji, lecz sądy nie podzieliły jej poglądu co do niezgodności kwestionowanych przepisów rozporządzenia z art. 217 Konstytucji.
Zastosowane wobec skarżącej przepisy, zakwestionowane przez nią w skardze konstytucyjnej, miały następujące brzmienie:
§ 1 ust. 1: „Wysokość corocznej opłaty, wnoszonej przez przedsiębiorstwo energetyczne, któremu została udzielona koncesja, zwanej dalej „opłatą”, stanowi iloczyn przychodów przedsiębiorstwa energetycznego, uzyskanych ze sprzedaży produktów (wyrobów i usług) lub towarów w zakresie jego działalności objętej koncesją, osiągniętych w roku poprzedzającym ustalenie opłaty, oraz współczynników opłat, z zastrzeżeniem § 2”.
§ 1 ust. 2: „Współczynnik opłat, o którym mowa w ust. 1, określa tabela, stanowiąca załącznik do rozporządzenia”.
Załącznik zawierał tabelę współczynników opłat.
§ 2 ust. 1: „Opłata dla każdego rodzaju działalności objętej koncesją nie może być mniejsza niż 200 zł i nie większa niż 1.000.000 zł”.
§ 2 ust. 2: „W przypadku prowadzenia więcej niż jednej działalności podlegającej koncesjonowaniu, opłatę stanowi suma opłat dla poszczególnych rodzajów działalności”.
Kwestionowane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 1998 r. wydano na podstawie art. 34 ust. 3 ustawy Prawo energetyczne.
Art. 34 ustawy Prawo energetyczne miał wówczas następujące brzmienie:
„1. Przedsiębiorstwa energetyczne, którym została udzielona koncesja, wnoszą coroczne opłaty do budżetu państwa, obciążające koszty ich działalności.
2. (uchylony).
3. Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, wysokość i sposób pobierania przez Prezesa URE opłat, o których mowa w ust. 1, z uwzględnieniem wysokości przychodów przedsiębiorstw energetycznych osiąganych z działalności objętej koncesją, a także kosztów regulacji.
4. Przedsiębiorstwo energetyczne wytwarzające energię elektryczną w instalacji odnawialnego źródła energii o łącznej mocy instalacji odnawialnego źródła energii nieprzekraczającej 5 MW jest zwolnione z opłat, o których mowa w ust. 1, w zakresie wytwarzania energii w tej instalacji”.
Kwestionowane rozporządzenie zostało uchylone 21 grudnia 2018 r. i zastąpione Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2018 r. w sprawie opłaty koncesyjnej wydanym na podstawie art. 34 ust. 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne.
W uzasadnieniu skargi konstytucyjnej, przywołując stanowisko wyrażone w doktrynie, wykazano, że opłatę koncesyjną należy uznać za rodzaj daniny publicznej, w związku z czym jej elementy konstrukcyjne należy oceniać pod kątem wymagań przewidzianych w art. 217 Konstytucji, tj. wszystkie elementy konstrukcyjne podatku oraz daniny publicznej muszą być ustanawiane ustawą.
Istotne elementy stosunku daninowego obejmują m.in. określenie podmiotu oraz przedmiotu opodatkowania, stawek podatkowych, zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatku.
Skarżąca zauważyła, że ustawa wskazuje jedynie podmiot zobowiązany do wniesienia opłaty koncesyjnej (art. 34 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne). Przepis ten nie wskazywał pozostałych elementów obowiązku daninowego. Nie zawierał ich też art. 34 ust. 3 wspomnianej ustawy. Elementy opłaty koncesyjnej były natomiast zawarte w przepisach rozporządzenia.
Skarżąca zarzuciła, że kwestionowane przepisy rozporządzenia są niezgodne z art. 31 ust. 3 Konstytucji i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji oraz art. 217 Konstytucji w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji przez to, że naruszają jej własność (prawo własności) poprzez określenie podstawy obliczenia opłaty koncesyjnej wnoszonej przez przedsiębiorstwo energetyczne, sposobu obliczenia wysokości tej opłaty oraz samą jej wysokość wbrew zasadzie wyrażonej we wskazanych wzorcach konstytucyjnych, podczas gdy ingerencja w prawo własności w drodze nakładania danin publicznych wymaga ustalenia wszystkich elementów obowiązku daninowego w drodze ustawy.
Trybunał Konstytucyjny rozpoznając niniejszą skargę musiał przede wszystkim rozstrzygnąć, czy istnieje konieczność orzekania o przepisach, które utraciły moc obowiązującą. Po drugie, należało rozstrzygnąć, czy kwestionowane przepisy rozporządzenia wydano z naruszeniem przywołanych norm prawnych zawartych w przepisach Konstytucji.
Zdaniem Trybunału, w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki wskazujące na celowość objęcia kontrolą konstytucyjności nieobowiązującego przepisu, gdyż wydanie orzeczenia o zakwestionowanym w skardze konstytucyjnej akcie normatywnym jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw skarżącej w tym wypadku spółki z o.o. i jej udziałowców.
Następnie Trybunał przyjął, w oparciu o stanowisko doktryny i dotychczasowe orzecznictwo Trybunału, że opłata koncesyjna stanowi rodzaj daniny publicznej, a zatem powinna ona spełniać podwyższony standard poprawności legislacyjnej, statuowany w art. 217 Konstytucji. Ponadto Trybunał uznał, że przywołanie przez skarżącą jako wzorca kontroli art. 64 ust. 3 Konstytucji jest uzasadnione, ponieważ służy wyeksponowaniu oddziaływania kwestionowanej regulacji prawnej na przysługujące skarżącej prawo własności.
W konsekwencji, zdaniem Trybunału, adekwatnym wzorcem kontroli w niniejszym postępowaniu jest zasada szczególnej określoności regulacji daninowych, wywodzona z art. 64 ust. 3 Konstytucji w związku z art. 217 Konstytucji.
Biorąc pod uwagę treść art. 217 Konstytucji, przepis ustawy zawierającej regulacje daninowe powinien bezwzględnie określać wszystkie istotne elementy takich unormowań.
Kwestia istotnych elementów tzw. stosunku daninowego była szeroko omawiana w orzecznictwie Trybunału (zob. m. in. wyroki: z dnia 9 lutego 1999 r., sygn. akt U 4/98, z dnia 27 grudnia 2004 r., sygn. akt SK 35/02 czy z dnia 15 lipca 2013 r., sygn. akt K 7/12).
Zgodnie z przywołanym orzecznictwem istotne elementy takiej regulacji daninowej obejmują m.in.: sposób określenia wysokości stawki, regulacje określające minimalne lub maksymalne stawki danin publicznoprawnych oraz wytyczne dotyczące sposobu ich wyliczenia, jak również kwestię wnoszenia opłat z góry.
Należy stwierdzić, że zaskarżone przepisy rozporządzenia regulują kwestie, które art. 217 Konstytucji zastrzega dla materii ustawowej, a zatem nie wszystkie istotne elementy konstrukcyjne opłaty koncesyjnej zostały uregulowane w przepisach ustawy.
W okresie obowiązywania zakwestionowanych przepisów w art. 34 ust. 1 Prawa energetycznego określony były podmiot opłaty koncesyjnej, czyli przedsiębiorstwo energetyczne, któremu udzielono koncesję. Przepis ten stanowił także, że opłata wnoszona jest corocznie do budżetu państwa, obciążając koszty działalności przedsiębiorstw państwowych.
Pozostałe istotne elementy konstrukcyjne tej opłaty określone zostały w przepisach rozporządzenia zakwestionowanych w niniejszej skardze. Elementy te obejmowały:
po pierwsze, sposób i wysokość obliczenia opłaty przez zastosowanie iloczynu przychodów przedsiębiorstwa energetycznego, uzyskanych ze sprzedaży produktów (wyrobów i usług) lub towarów w zakresie jego działalności objętej koncesją, osiągniętych w roku poprzedzającym ustalenie opłaty, oraz współczynników opłat wskazanych w tabeli stanowiącej załącznik do rozporządzenia (§ 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia);
po drugie, sposób obliczenia tej opłaty w przypadku prowadzenia więcej niż jednej działalności podlegającej koncesjonowaniu (§ 2 ust. 2 rozporządzenia);
po trzecie, dopuszczalną minimalną i maksymalną wysokość tej opłaty (§ 2 ust. 1 rozporządzenia);
po czwarte, termin wnoszenia tej opłaty z góry do 31 marca każdego roku (§ 4 ust. 1 rozporządzenia).
Mając powyższe na względzie, Trybunał stwierdził, że delegacja ustawowa wynikająca z art. 34 ust. 3 Prawa energetycznego zawierała upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia wysokości i sposobu pobierania opłat przez Prezesa URE, przy czym wskazywała, że określenie to powinno uwzględniać wysokość przychodów przedsiębiorstw energetycznych osiąganych z działalności objętej koncesją, a także kosztów regulacji.
Z kolei, to rozporządzenie regulowało sposób określenia opłaty koncesyjnej, jej minimalną oraz maksymalną wysokość, a także termin jej wnoszenia.
Dlatego też Trybunał stwierdził, że przepisy rozporządzenia zakwestionowane w niniejszej skardze naruszały zasadę wyłączności ustawy, jaka obowiązuje w prawie daninowym, a tym samym nie czyniły one zadość wymogom formalnym przewidzianym dla regulacji daninowych.
Spowodowało to konieczność uznania § 1 ust. 1 w zw. z § 2 oraz § 1 ust. 2 rozporządzenia w związku załącznikiem do tego rozporządzenia za niezgodne z art. 64 ust. 3 w związku z art. 217 Konstytucji.
Wskazać należy, że ustawodawca zmienił art. 34 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne i na postawienie nowego ust. 6 tejże ustawy Rada Ministrów wprowadziła nowe rozporządzenie z dnia 9 listopada 2018 r. w sprawie opłaty koncesyjnej.
Nadmienić należy, że Trybunał Konstytucyjny zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów o przedstawienie opinii czy orzeczenie wydane w niniejszej sprawie może wywołać skutki wiążące się z nakładami finansowymi nieprzewidzianymi w ustawie budżetowej.
Do dnia dzisiejszego Premier nie przedstawił takiej opinii.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, jeżeli przedmiot kontroli jest niezgodny przynajmniej z jednym wzorcem kontroli, orzekanie co do zgodności z pozostałymi wzorcami jest zbędne.
Trybunał uznał więc, że ocena kwestionowanej regulacji pod kątem jej zgodności z art. 64 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz z art. 21 ust. 1 Konstytucji jest zbędna. Dlatego też w tym zakresie postępowanie zostało umorzone na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK.
Skarga konstytucyjna, niezależnie od tego, że prowadzi do wydania powszechnie obowiązującego orzeczenia i eliminacji norm prawnych niezgodnych z wzorcami kontroli, ma również na celu ochronę wolności i praw.
Ochronę tę zapewnia przewidziana w art. 190 ust. 4 Konstytucji możliwość wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania w sprawach, w których prawomocne orzeczenia sądowe, ostateczne decyzje administracyjne lub inne rozstrzygnięcia zostały wydane na podstawie aktu normatywnego, uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją.
Celem tego przepisu, w odniesieniu do skargi konstytucyjnej, jest doprowadzenie do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w stanie prawnym ukształtowanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, a więc po eliminacji niekonstytucyjnego unormowania.
Z tego punktu widzenia niniejszy wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niekonstytucyjność normy, która była podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia wobec skarżącej oraz innych podmiotów, stanowi podstawę do uruchomienia środka określonego w art. 190 ust. 4 Konstytucji, a to wznowienia postępowania.
Na zakończenie Trybunał po raz kolejny wskazuje, że zgodnie z art. 190 ust. 2 Konstytucji orzeczenia Trybunału w sprawach wymienionych w art. 188 Konstytucji podlegają niezwłocznemu ogłoszeniu we właściwym organie urzędowym.
Brak niezwłocznej publikacji orzeczeń Trybunału stanowi działanie sprzeczne z prawem, które w konsekwencji może aktualizować odpowiedzialnością prawną, w tym także karną osób, na których spoczywa obowiązek promulgacji judykatów Trybunału.
Podkreślić trzeba jednak z całą stanowczością, że już z chwilą ogłoszenia wyroku na rozprawie ustało domniemanie konstytucyjności wskazanych przepisów prawa i orzeczenie Trybunału staje się częścią systemu prawa.
Skład orzekający Trybunału Konstytucyjnego: sędzia TK Stanisław Piotrowicz - przewodniczący, prezes TK Bogdan Święczkowski - sprawozdawca, sędzia TK Jarosław Wyrembak.