Tryb uchwalenia ustawy K 14/24
26 listopada 2024 r. Trybunał Konstytucyjny rozpoznał wniosek Prezydenta RP dotyczący trybu uchwalenia ustawy.
Trybunał Konstytucyjny orzekł, że ustawa z dnia 20 marca 2024 r. o zmianie ustawy – Prawo pocztowe oraz ustawy o zmianie ustawy – Prawo pocztowe jest niezgodna z art. 7 w związku z art. 4 ust. 2, w związku z art. 104 ust. 1, w związku z art. 96 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Trybunał umorzył postępowanie w pozostałym zakresie.
Orzeczenie zapadło jednogłośnie.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie Prezydent RP uczynił zaskarżoną w całości ustawę z dnia 20 marca 2024 r. o zmianie ustawy – Prawo pocztowe oraz ustawy o zmianie ustawy – Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 467).
Kontrolowana ustawa miała na celu umożliwienie wypłaty Poczcie Polskiej S. A. wstępnej płatności na poczet finansowania kosztu netto obowiązku świadczenia usług powszechnych przed wydaniem przez Komisję Europejską decyzji w sprawie dopuszczalności pomocy publicznej w tym zakresie. Wprowadzone przez art. 1 kontrolowanej ustawy rozwiązania normatywne zakładały, że po wydaniu pozytywnej decyzji przez Komisję Europejską wypłacona wstępna płatność miała podlegać weryfikacji co do zgodności z warunkami określonymi w tej decyzji. Natomiast w przypadku wydania przez Komisję Europejską decyzji negatywnej wypłacone środki podlegałyby zwrotowi.
Ustawa upoważniała ministra właściwego do spraw łączności do uruchomienia wstępnej płatności na poczet finansowania kosztu netto świadczenia usług powszechnych przed wydaniem decyzji KE. Zgodnie z założeniami kontrolowanej ustawy wstępna płatność na poczet finansowania kosztu netto świadczenia usług powszechnych miała być finansowana z budżetu państwa w formie dotacji celowej.
Art. 2 kontrolowanej ustawy wprowadzał podwyższenie maksymalnego limitu wydatków budżetu państwa przeznaczonego na finansowanie kosztu netto w latach 2024 i 2025 – w kwotach: na rok 2024 – 750 mln zł, na rok 2025 – 1 302 mln zł.
W art. 3 kontrolowanej ustawy ustawodawca przesądził, że „[d]o finansowania kosztu netto obowiązku świadczenia usług powszechnych za lata 2021 i 2022 stosuje się przepis art. 109a ustawy zmienianej w art. 1 dodany niniejszą ustawą”.
Jako wzorce kontroli wnioskodawca wskazał następujące przepisy ustawy zasadniczej: art. 4 (powołany przez wnioskodawcę w całości), art. 7, art. 104 ust. 1 w związku z art. 106 oraz art. 96 ust. 1 Konstytucji.
Szczegółowe omówienie treści powołanych przez wnioskodawcę wzorców zostanie dokonane przez Trybunał w pisemnych motywach wyroku.
Istota wywiedzionego w niniejszej sprawie wniosku sprowadzała się do zakwestionowana konstytucyjności procesu legislacyjnego, który doprowadził do uchwalenia kontrolowanej ustawy.
Niezgodność procesu legislacyjnego z Konstytucją miała wynikać, zdaniem wnioskodawcy, z niemającej podstaw prawnych odmowy dopuszczania przez Marszałka Sejmu do udziału w pracach legislacyjnych, w tym do udziału w głosowaniach nad przyjęciem kontrolowanej ustawy, posłów na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej Mariusza Kamińskiego oraz Macieja Wąsika, jak również dopuszczenia do udziału w pracach legislacyjnych Moniki Pawłowskiej, która miała objąć niewakujący mandat posła Mariusza Kamińskiego.
Trybunał ustalił, że kontrolowana ustawa stanowi wynik prac legislacyjnych Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej X kadencji, przeprowadzonych nad rządowym projektem zawartym w druku sejmowym nr 201.
Pierwsze czytanie projektu kontrolowanej ustawy odbyło się 5 marca 2024 r. na posiedzeniu sejmowej Komisji Infrastruktury. Drugie czytanie projektu kontrolowanej ustawy odbyło się 6 marca 2024 r. Zaś trzecie czytanie projektu kontrolowanej ustawy odbyło się 7 marca 2024 r., podczas którego Sejm ustawę uchwalił.
Z informacji zawartej na stronie internetowej Sejmu wynika, że w głosowaniu nad całością projektu kontrolowanej ustawy brało udział 442 posłów. Za przyjęciem kontrolowanej ustawy głosowało 424 posłów, przeciw głosowało 5 posłów, a 13 posłów wstrzymał się od głosu. Nie głosowało 17 posłów. W głosowaniu nie brali udziału posłowie Mariusz Kamiński i Maciej Wąsik. Zgodnie z informacją widniejącą na stronie internetowej Sejmu, skład Sejmu 7 marca 2024 r. miał wynosić 459 posłów, a w głosowaniu brała udział – zakwalifikowana przez Marszałka Sejmu jako „poseł” – Monika Pawłowska.
11 marca 2024 r. kontrolowaną ustawę przekazano Marszałkowi Senatu.
Uchwałą z 20 marca 2024 r. Senat wniósł do kontrolowanej ustawy poprawki. Tego samego dnia Sejm przyjął poprawki Senatu. W sejmowym głosowaniu w przedmiocie rozpoznania poprawek Senatu nie brali udziału posłowie Mariusz Kamiński i Maciej Wąsik. W głosowaniu brała zaś udział – zakwalifikowana przez Marszałka Sejmu jako „poseł” – Monika Pawłowska.
Następnego dnia, tj. 21 marca 2024 r. kontrolowana ustawa została przekazana przez Marszałka Sejmu do podpisu Prezydenta. 25 marca 2024 r. Prezydent podpisał kontrolowaną ustawę i zarządził jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. 28 marca 2024 r. kontrolowana ustawa została ogłoszona pod poz. 467.
Biorąc pod uwagę, że problem konstytucyjny stanowiący przedmiot rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest tożsamy z problemem konstytucyjnym występującym na gruncie sprawy o sygn. K 7/24, rozstrzygniętej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 19 czerwca 2024 r., (OTK ZU A/2024, poz. 60) oraz sprawy o sygn. U 4/24, rozstrzygniętej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 10 września 2024 r. (OTK ZU A/2024, poz. 88), Trybunał ograniczy się w tym miejscu do przypomnienia jedynie najważniejszych wydarzeń, które doprowadziły do niedopuszczenia posłów Mariusza Kamińskiego oraz Macieja Wąsika do udziału w pracach legislacyjnych nad kontrolowaną ustawą oraz dopuszczenia do udziału w tychże pracach Moniki Pawłowskiej.
Wyrokiem z 30 marca 2015 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II K 784/10, Sąd Rejonowy dla Warszawy-Śródmieścia w Warszawie skazał nieprawomocnie posłów Mariusza Kamińskiego i Macieja Wąsika na kary bezwzględnego pozbawienia wolności oraz orzekł dodatkowo wobec nich środki karne w postaci zakazu zajmowania określonych stanowisk. Wyrok ten został zaskarżony apelacjami stron postępowania, w tym apelacjami obrońców posłów Mariusza Kamińskiego i Macieja Wąsika.
Postanowieniem z 16 listopada 2015 r. (Nr PU.117.45.2015) Prezydent, działając na podstawie art. 139 Konstytucji, zastosował wobec posłów Mariusza Kamińskiego i Macieja Wąsika prawo łaski w zakresie powołanego w akapicie poprzedzającym nieprawomocnego wyroku skazującego.
Zastosowanie prawa łaski polegało na przebaczeniu i puszczeniu w niepamięć oraz umorzeniu postępowania karnego. Akt łaski miał tym samym charakter abolicji.
Wyrokiem z 30 marca 2016 r., wydanym wobec posłów Mariusza Kamińskiego i Macieja Wąsika w sprawie o sygn. akt X Ka 57/16, Sąd Okręgowy w Warszawie, po rozpoznaniu apelacji od wskazanego uprzednio wyroku Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieścia w Warszawie, wobec zastosowanego przez Prezydenta prawa łaski, uchylił zaskarżony wyrok sądu a quo i na podstawie art. 17 § 1 pkt 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 37, ze zm.) umorzył postępowanie karne prowadzone wobec posłów.
Kasację od powołanego wyżej wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie wywiedli pełnomocnicy oskarżycieli posiłkowych.
Postanowieniem TK z 2 czerwca 2023 r. (sygn. Kpt 1/17), ogłoszonym w Monitorze Polskim z 2023 r., pod pozycją 549, Trybunał rozstrzygnął spór kompetencyjny pomiędzy Prezydentem Rzeczypospolitej Polskiej a Sądem Najwyższym w ten sposób, że:
1) na podstawie art. 139 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 18 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, prawo łaski jest wyłączną i niepodlegającą kontroli kompetencją Prezydenta RP wywołującą ostateczne skutki prawne,
2) Sąd Najwyższy nie ma kompetencji do sprawowania kontroli ze skutkiem prawnym wykonywania kompetencji Prezydenta RP, o której mowa w punkcie 1.
Pomimo powyższej decyzji Trybunału Konstytucyjnego Sąd Najwyższy w dniu 6 czerwca 2023 r. rozpoznał merytorycznie kasacje wniesione m.in. w stosunku do posłów Mariusza Kamińskiego i Macieja Wąsika przez pełnomocników oskarżycieli posiłkowych od wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z 30 marca 2016 r.
Wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. akt II KK 96/23, Sąd Najwyższy uchylił wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie w całości i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania w postępowaniu odwoławczym.
Wyrokiem z 20 grudnia 2023 r., wydanym w sprawie o sygn. akt X Ka 613/23 Sąd Okręgowy w Warszawie, po przeprowadzonym ponownie postępowaniu odwoławczym, zmienił zaskarżony wyrok Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieścia w Warszawie z 30 marca 2015 r. w zakresie odnoszącym się do posłów Mariusza Kamińskiego i Macieja Wąsika w ten sposób, że skazał ich na karę 2 lat bezwzględnego pozbawienia wolności, a wymiar orzeczonego środka karnego w postaci zakazu zajmowania określonych w wyroku stanowisk zmniejszył do 5 lat.
Wydanie przez Sąd Okręgowy w Warszawie wyroku z 20 grudnia 2023 r. doprowadziło do zainicjowania przez Marszałka Sejmu procedury stwierdzenia wygaśnięcia mandatów posłów Mariusza Kamińskiego i Macieja Wąsika. 21 grudnia 2023 r. Marszałek Sejmu wydał postanowienie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu posła Mariusza Kamińskiego oraz postanowienie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu posła Macieja Wąsika. 29 grudnia 2023 r., posłowie wywiedli od rzeczonych postanowień odwołania do Sądu Najwyższego.
4 stycznia 2024 r. Sąd Najwyższy, orzekający w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, wydał postanowienie w sprawie o sygn. akt I NSW 1268/23, którym uchylił postanowienie Marszałka Sejmu stwierdzające wygaśnięcie mandatu poselskiego posła Macieja Wąsika. Następnego dnia, tj. 5 stycznia 2024 r. Sąd Najwyższy, orzekający w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, wydał postanowienie w sprawie o sygn. akt I NSW 1267/23, którym uchylił postanowienie Marszałka Sejmu stwierdzające wygaśnięcie mandatu poselskiego posła Mariusza Kamińskiego.
Pomimo prawomocnego uchylenia przez Sąd Najwyższy, postanowienia Marszałka Sejmu z 21 grudnia 2023 r. wydanego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięciu mandatu posła Mariusza Kamińskiego, Marszałek Sejmu skierował wskazane postanowienie do ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski". Postanowienie to zostało opublikowane 10 stycznia 2024 r. pod pozycją 15. Jednocześnie Marszałek Sejmu nie skierował do publikacji postanowienia z 21 grudnia 2023 r. wydanego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu posła Macieja Wąsika.
5 stycznia 2024 r., Szef Kancelarii Sejmu podjął decyzję o dezaktywacji kart do głosowania posłów Mariusza Kamińskiego i Macieja Wąsika. Jednocześnie od 25 stycznia 2024 r., tj. od czwartego posiedzenia Sejmu X kadencji aż do dnia rzeczywistego wygaśnięcia mandatów poselskich (co wobec okoliczności określonej w art. 247 § 1 pkt 7 w związku z art. 334 § 1 kodeksu wyborczego nastąpiło z dniem 10 czerwca 2024 r. w związku z wyborem Mariusza Kamińskiego i Macieja Wąsika na posłów do Parlamentu Europejskiego) posłowie nie byli wpuszczani do budynków Sejmu w celu wykonywania swoich mandatów poselskich, w tym brania udziału w pracach legislacyjnych Sejmu.
6 marca 2024 r. Marszałek Sejmu X kadencji umożliwił Monice Pawłowskiej złożenie wobec Sejmu ślubowania poselskiego i występowanie w pracach Sejmu w charakterze „posła”, co przejawiało się dopuszczeniem wskazanej osoby do prac Sejmu – zwłaszcza do udziału w głosowaniach sejmowych.
Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Trybunał analiza doprowadziła do uznania, że omówione działania Marszałka Sejmu – w świetle: postanowienia Prezydenta z 16 listopada 2015 r. o zastosowaniu wobec posłów Mariusza Kamińskiego i Macieja Wąsika prawa łaski; orzeczeń Trybunału dotyczących prezydenckiej prerogatywy stosowania prawa łaski; postanowień Sądu Najwyższego z 4 i 5 stycznia 2024 r., wydanych w sprawach o sygn. akt I NSW 1268/23 oraz I NSW 1267/23 – podjęte zostały z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym pozostawały w oczywistej sprzeczności z wywodzoną z art. 7 Konstytucji zasadą legalizmu. Działania te doprowadziły w konsekwencji do wadliwego ukształtowania składu Sejmu, który uchwalił kontrolowaną ustawę.
Niemająca oparcia w prawie – co potwierdził prawomocnie Sąd Najwyższy postanowieniami z 4 i 5 stycznia 2024 r. – próba stwierdzenia przez Marszałka Sejmu wygaśnięcia mandatów poselskich Mariusza Kamińskiego i Macieja Wąsika, a następnie faktycznie uniemożliwienie udziału im w pracach Sejmu nad kontrolowaną ustawą, przez dezaktywowanie ich kart do głosowania, a także faktyczne niedopuszczanie do budynków Sejmu, jak również dopuszczenie do udziału w pracach sejmowych w charakterze „posła” Moniki Pawłowskiej, będącej osobą nieuprawnioną do sprawowania mandatu poselskiego w czasie prac sejmowych nad kontrolowaną ustawą, skutkowało naruszeniem zasady legalizmu i w konsekwencji uczyniło kontrolowaną ustawę niezgodną z art. 7 Konstytucji.
Trybunał stanowczo podkreśla, że kontrolowana ustawa była procedowana już po wydaniu przez Sąd Najwyższy postanowień z 4 i 5 stycznia 2024 r. (sygn. akt I NSW 1268/23 oraz I NSW 1267/23). Tym samym Marszałek Sejmu jako organ władzy publicznej zobowiązany był do uznania stanowiska Sądu Najwyższego, nawet jeśli na wcześniejszym etapie postępowania ocenił, że wobec Mariusza Kamińskiego i Macieja Wąsika aktualizowały się przesłanki zobowiązujące go do wydania postanowień stwierdzających wygaśnięcie mandatu. W świetle postanowień Sądu Najwyższego z 4 i 5 stycznia 2024 r. Marszałek Sejmu winien zaprzestać uniemożliwiana posłom Mariuszowi Kamińskiemu i Maciejowi Wąsikowi wykonywania ich mandatów, jak również nie dopuszczać do udziału w pracach Sejmu Moniki Pawłowskiej wobec niewakującego wówczas mandatu posła Mariusza Kamińskiego.
Czynności Marszałka Sejmu – ignorujące wskazane orzeczenia Sądu Najwyższego – doprowadziły do utrwalenia stanu naruszenia zasady legalizmu, co przełożyło się na działalność całej izby, a w konsekwencji wadliwość trybu ustawodawczego.
W ślad za wyrokiem Trybunału wydanym w sprawie o sygn. K 7/24 oraz wyrokiem Trybunału wydanym w sprawie o sygn. U 4/24, Trybunał orzekający w niniejszej sprawie raz jeszcze podkreśla, że niekonstytucyjność kontrolowanej ustawy nie jest spowodowana tym, że została uchwalona przez Sejm bez udziału wszystkich 460 posłów, lecz tym, iż dwóch posłów na skutek arbitralnych czynności Marszałka Sejmu, niemających umocowania w obowiązującym w Rzeczypospolitej Polskiej porządku prawnym, nie zostało dopuszczonych do procedowania, zwłaszcza do udziału w głosowaniu sejmowym (przez dezaktywację kart i niewpuszczenie do budynków Sejmu). Ponadto niekonstytucyjność kontrolowanej ustawy wynika z okoliczności dopuszczenia do prac sejmowych w charakterze „posła” Moniki Pawłowskiej, tj. osoby nieuprawnionej do sprawowania mandatu poselskiego w czasie prac sejmowych nad kontrolowaną ustawą.
Trybunał stanowczo podkreśla, że w czasie procedowania przez Sejm kontrolowanej ustawy Mariusz Kamiński i Maciej Wąsik byli posłami i przysługiwały im wszystkie uprawnienia związane z pełnieniem funkcji posła – zwłaszcza podstawowe prawo i obowiązek jakim jest czynne uczestnictwo w pracach Sejmu, znajdujące swoje źródło w konstytucyjnej zasadzie sprawowania władzy przez Naród za pośrednictwem posłów, którzy są jego przedstawicielami (vide: art. 4 ust. 2 w związku z art. 104 ust. 1 Konstytucji) oraz potwierdzonej w ustawodawstwie (vide: art. 3 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora Dz. U. z 2022 r. poz. 1339).
Uniemożliwienie realizacji wskazanego prawa i obowiązku wpływa na wadliwość procesu legislacyjnego, skutkującą niewłaściwą obsadą organu ustawodawczego, którego w konsekwencji nie można zakwalifikować jako Sejm w rozumieniu konstytucyjnym.
Wobec tego Trybunał orzekł, że kontrolowana ustawa jest w całości niezgodna z art. 7 w związku z art. 4 ust. 2 w związku z art. 104 ust. 1 w związku z art. 96 ust. 1 Konstytucji.
Tym samym Trybunał orzekający w niniejszej sprawie w pełni podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Trybunału z 19 czerwca 2024 r., wydanym w sprawie o sygn. K 7/24 oraz w wyroku z 10 września 2024 r., wydanym w sprawie o sygn. U 4/24.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, jeżeli przedmiot kontroli jest niezgodny przynajmniej z jednym wzorcem kontroli, orzekanie co do zgodności z pozostałymi wzorcami jest zbędne (zob. np. wyroki z: 22 czerwca 2022 r., sygn. SK 3/20, OTK ZU A/2022, poz. 46; 11 maja 2023 r., sygn. P 12/18, OTK ZU A/2023, poz. 46). Stwierdzenie niezgodności kontrolowanej ustawy z art. 7 w związku z art. 4 ust. 2 w związku z art. 104 ust. 1 w związku z art. 96 ust. 1 Konstytucji spowodowało, że cel kontroli konstytucyjności prawa został zrealizowany.
Trybunał uznał więc, że ocena kwestionowanej regulacji pod kątem jej zgodności z art. 4 ust. 1 oraz art. 106 Konstytucji jest zbędna. Dlatego w tym zakresie postępowanie zostało umorzone na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393).
Z chwilą promulgacji wyroku w Dzienniku Ustaw kontrolowana ustawa traci moc.
Operacje finansowe dokonane na podstawie kontrolowanej ustawy przed datą ogłoszenia wyroku nie wymagają powtórzenia, jako dokonane na podstawie regulacji normatywnych objętych w tym czasie domniemaniem konstytucyjności.
Na zakończenie Trybunał raz jeszcze wskazuje, że zgodnie z art. 190 ust. 2 Konstytucji orzeczenia Trybunału w sprawach wymienionych w art. 188 Konstytucji podlegają niezwłocznemu ogłoszeniu w organie urzędowym, w którym akt normatywny był ogłoszony.
Brak niezwłocznej publikacji orzeczeń Trybunału stanowi zatem działanie sprzeczne z prawem, które w konsekwencji może aktualizować odpowiedzialnością prawną, w tym także karną osób, na których spoczywa obowiązek promulgacji judykatów Trybunału.
Skład orzekający Trybunału Konstytucyjnego: sędzia TK Krystyna Pawłowicz - przewodniczący, sędzia TK Bogdan Święczkowski - sprawozdawca, sędzia TK Stanisław Piotrowicz, prezes TK Julia Przyłębska, sędzia TK Jarosław Wyrembak.