Uchwała w sprawie powołania komisji śledczej U 2/24
6 listopada 2024 r. Trybunał Konstytucyjny rozpoznał wniosek Grupy Posłów na Sejm dotyczący uchwały w sprawie powołania komisji śledczej.
Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 2 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 7 grudnia 2023 r. w sprawie powołania Komisji Śledczej do zbadania legalności, prawidłowości oraz celowości działań podjętych w celu przygotowania i przeprowadzenia wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w 2020 r. w formie głosowania korespondencyjnego jest niezgodny z art. 111 ust. 1 w związku z art. 2 i w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowanie.
Orzeczenie zapadło jednogłośnie.
Po pierwsze, problematyka dopuszczalności badania konstytucyjności uchwał sejmowych była już przedmiotem zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego. Między innymi w uzasadnieniu wyroku z 22 września 2006 r. U 4/06 (OTK-A 2006/8/109) Trybunał stwierdził, że zwierzchnictwem Konstytucji objęta jest każda działalność Sejmu, a nie wyłącznie ta, która polega na stanowieniu ustaw, jako aktów normatywnych powszechnie obowiązujących oraz że „[B]rak jakichkolwiek podstaw do tezy, jakoby posługując się formą uchwały, Sejm dysponował nieograniczoną i niepodlegającą kontroli kompetencją”.
W wyroku o sygn. U 4/06 Trybunał wyznaczył standardy konstytucyjne, których Sejm winien przestrzegać w przypadku podejmowania uchwały o powołaniu komisji śledczej. Trybunał miał na uwadze te standardy także w wyroku z 26 listopada 2008 r., U 1/08 (OTK-A 2008, nr 9, poz. 160), w którym zliberalizował bardziej rygorystyczny (konkretny) sposób rozumienia „określoności” sprawy we wcześniejszych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego.
W wyroku o sygn. U 1/08 Trybunał stwierdził, że komisja śledcza jest jednym z podstawowych konstytucyjnych narzędzi kontroli parlamentarnej. Wskazał też, że „[W]yznaczone w uchwale daty mają podstawowe znaczenie dla określenia sprawy, którą ma zbadać Komisja”. Trybunał podniósł, że „[I]nformacje uzyskane w toku śledztwa sejmowego mogą doprowadzić do uchwalenia przez Sejm odpowiednich regulacji prawnych, mających zapobiegać w przyszłości występującym nieprawidłowościom czy też naruszeniom prawa lub być podstawą pociągnięcia do odpowiedzialności karnej albo konstytucyjnej określonych osób. Tak wyznaczony cel działania komisji śledczej powoduje, że „określona sprawa” w rozumieniu art. 111 ust. 1 Konstytucji obejmuje zbiór okoliczności, które stanowią przedmiot zainteresowania Sejmu. Zbiór ten może zatem dotyczyć różnych przejawów działalności administracji rządowej, które składają się na dający się wyodrębnić i sprecyzować mechanizm postępowania zrozumiały dla wszystkich potencjalnych podmiotów zobowiązanych do stawienia się przed komisją lub przedstawienia odpowiednich, żądanych materiałów i informacji. Jednocześnie przedmiot działania komisji śledczej musi być tak wyznaczony, by komisja śledcza miała faktyczne możliwości zbadania powierzonej jej sprawy w toku kadencji Sejmu.
Potwierdził to także Trybunał w wyroku z 10 września 2024 r., sygn. U 4/24 (OTK ZU A/2024, poz. 88) wskazując, że „nieprecyzyjność wyrażeń, które wykorzystano w redakcji poszczególnych punktów art. 2 kontrolowanej uchwały [Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 stycznia 2024 r. w sprawie powołania Komisji Śledczej (…)], pojemność definicji zawartej w art. 1 ust. 2 kontrolowanej uchwały; wskazanie relatywnie wielu podmiotów, których działalność miałaby zostać zbadana, jak również relatywnie długi horyzont czasowy wyznaczający obszar zainteresowania komisji”, doprowadziły do uznania, że przedmiot kontroli nie jest „określoną sprawą” w rozumieniu art. 111 ust. 1 Konstytucji.
Uchwała Sejmu z 7 grudnia 2023 r., której wybrane przepisy zostały zakwestionowane we wniosku wszczynającym niniejsze postępowanie, odpowiada formalnym cechom aktu normatywnego. Została opatrzona tytułem i rozpoczyna się wstępem wskazującym podstawę prawną jej wydania. Składa się z czterech przepisów, wyodrębnionych graficznie i oznaczonych kolejnymi jednostkami redakcyjnymi tekstu prawnego. Należy zauważyć, że w obrębie jednego aktu prawnego występować mogą przepisy o niejednorodnym charakterze z punktu widzenia zawartości normatywnej.
Zaskarżony we wniosku grupy posłów art. 1 uchwały z 7 grudnia 2023 r. kreuje ad hoc organ Sejmu w postaci komisji śledczej z jednoczesnym nadaniem jego nazwy własnej. Akt powołania komisji jako akt kreacyjny ma charakter jednostkowy i jako taki nie podlega kontroli konstytucyjności sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny, ponieważ kontrola ta może dotyczyć – zgodnie z art. 188 Konstytucji – tylko aktów normatywnych: ustaw i umów międzynarodowych oraz „przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe”.
Po drugie, wskazując na mieszany charakter prawny uchwały z 7 grudnia 2023 r. – art. 1 kreujący komisję śledczą oraz art. 2 – wymieniający w pięciu punktach zakres działania komisji, Trybunał w niniejszej sprawie przyjmuje, że art. 2 uchwały ma charakter normatywny i podlega kontroli konstytucyjności.
Po trzecie, zgodnie z art. 111 ust. 1 Konstytucji komisja śledcza może być powołana „do zbadania określonej sprawy”. Określoność sprawy jest zatem przesłanką konstytucyjności działania komisji jako komisji śledczej. Konieczne jest wobec tego wyraźne określenie nie tylko zakresu (przedmiotu) działania komisji śledczej, ale również jednoznacznie wyraźne określenie sprawy, która ma być przedmiotem śledczych działań komisji. Dla prawidłowości powołania komisji śledczej zasadnicze znaczenie ma określenie pojęcia „sprawa”.
„Sprawa” w postaci pewnych faktów lub twierdzeń dotyczących danych okoliczności musi uzewnętrznić się już na etapie poprzedzającym przyjęcie stosownej uchwały sejmowej. Istnienie sprawy wymagającej zbadania jako przesłanka utworzenia komisji musi być zobiektywizowane. Sejm nie może, opierając się jedynie na bliżej nieskonkretyzowanych podstawach (np. na „przekonaniu społecznym”), uruchamiać tak szczególnego trybu kontrolno-śledczego.
Niedopuszczalne jest zarówno nieokreślenie (niedookreślenie) sprawy powierzanej komisji śledczej, jak i określenie tej sprawy za pomocą parametrów (przedmiot, podmiot, okres objęty kontrolą), które z góry wykluczają jej zbadanie (por. powoływany wcześniej wyrok o sygn. U 4/06).
W kwestionowanym art. 2 uchwały Sejmu z 7 grudnia 2023 r. wskazano, że komisja śledcza bada legalność, prawidłowość oraz celowość działań podjętych w celu przygotowania i przeprowadzenia wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w 2020 r. w formie głosowania korespondencyjnego. Takie czasowe określenie zakresu zainteresowania komisji – przez oznaczenie jedynie roku 2020 – nie daje się racjonalnie wyjaśnić z punktu widzenia celu jej powołania i przedmiotu badania. Jeżeli szukać daty istotnej dla przedmiotu badania komisji, to może to być jedynie data takich rozstrzygnięć prawnych lub zdarzeń, które mają bezpośredni, zasadniczy związek z przedmiotem badania komisji.
Biorąc pod uwagę niewskazanie dokładnej daty istotnej dla przedmiotu badania komisji przez wskazanie wyłącznie roku 2020, nieprecyzyjność języka, w jakim sformułowana jest uchwała, w tym niedookreśloność pojęć w niej użytych, otwartość katalogu zdarzeń i podmiotów, a także rozległość „odkodowywanego” obszaru działań komisji śledczej oraz niejasność co do związków pomiędzy poszczególnymi fragmentami przepisów występującą w stopniu uniemożliwiającym jednoznaczne ustalenie celu, dla osiągnięcia którego komisja została powołana, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że art. 2 uchwały Sejmu z 7 grudnia 2023 r. jest niezgodny z art. 111 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji.
Po czwarte, Trybunał podkreśla, że przy niejasnym wyznaczeniu przez Sejm zakresu czasowego sprawy nie jest możliwe adekwatne stosowanie ustawowych środków działania komisji. Nieokreśloność zatem zakresu czasowego działania komisji uniemożliwia osiągnięcie celu jej powołania.
Po piąte, odnośnie do zarzutu niezgodności kwestionowanego art. 2 uchwały Sejmu z 7 grudnia 2023 r. z art. 7 Konstytucji, Trybunał przypomina, że organy władzy publicznej mają obowiązek przestrzegać Konstytucji. W szczególności wynikającej z art. 7 Konstytucji zasady legalizmu, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
Sejm jako jeden z organów władzy państwowej, ma – w granicach Konstytucji – szeroką autonomię w zakresie decyzji dotyczących tworzenia prawa. W tej sferze zakres autonomii Sejmu jest większy aniżeli w innych sferach jego kompetencji, jednak musi mieścić się w granicach wyznaczonych Konstytucją i ustawami. Dotyczy to również komisji śledczej, której przedmiot działania powinien być określony w uchwale o jej powołaniu. Działalność komisji śledczej musi być zgodna z normami i zasadami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice kontroli sejmowej.
Sprawa stanowiąca przedmiot badania komisji musi się mieścić w zakresie przedmiotowym i podmiotowym kontroli sejmowej określonej w Konstytucji oraz ustawach. Szczególne kompetencje przyznane komisji śledczej w sposób nieunikniony prowadzą do pewnego zazębiania się obszarów właściwości komisji i innych organów władzy publicznej. Okoliczność ta wskazuje na konieczność wykluczenia takiego sposobu kształtowania jej statusu i zakresu działania, który pozostawałby poza możliwością kontroli pod kątem zgodności z konstytucyjnym ładem prawnym. W związku z tym Trybunał stwierdza, że art. 2 uchwały z 7 grudnia 2023 r. jest niezgodny z art. 111 ust. 1 w związku z art. 7 Konstytucji.
W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowanie z uwagi na zbędność orzekania.
Po szóste w odniesieniu do skutków wyroku Trybunał przypomina, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego są ostateczne i mają moc powszechnie obowiązującą. Z dniem ogłoszenia wyroku w dzienniku urzędowym następuje wyeliminowanie zakwestionowanej normy z systemu prawa. Podkreślić trzeba jednak z całą stanowczością, że już z chwilą ogłoszenia wyroku na rozprawie ustało domniemanie konstytucyjności zawartych w uchwale przepisów prawa, w których zakodowane są elementy normy prawnej (norm prawnych).
W konsekwencji wszelkie działania organów władzy publicznej, powołujące jako podstawę normy odczytywane z zakwestionowanego art. 2 uchwały z 7 grudnia 2023 r., są pozbawione mocy prawnej.
Skład orzekający Trybunału Konstytucyjnego: sędzia TK Krystyna Pawłowicz - przewodniczący, sędzia TK Bogdan Święczkowski - sprawozdawca, prezes TK Julia Przyłębska.