Nowelizacja kodeksu karnego - postępowanie legislacyjne, dopuszczalny zakres poprawek senackich Kp 1/19
14 lipca 2020 r. o godz. 11:00 Trybunał Konstytucyjny rozpozna wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej dotyczący nowelizacji kodeksu karnego - postępowanie legislacyjne, dopuszczalny zakres poprawek senackich.
Trybunał Konstytucyjny orzeknie w sprawie zgodności:
1. w całości ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw z art. 7 i art. 112 w związku z art. 119 ust. 1 Konstytucji;
2. art. 3, art. 8 pkt 6 i art. 13 powyższej ustawy z art. 7, art. 118 ust. 1, art. 119 ust. 1 i art. 121 ust. 2 Konstytucji przez to, że zakres uchwalonych przez Senat poprawek wykroczył poza materię ustawy uchwalonej przez Sejm;
3. art. 1 pkt 37 lit. c, w części obejmującej zmieniany art. 115 § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny, w zakresie dotyczącym pkt 4 lit b z art. 32 ust. 1 Konstytucji;
4. art. 1 pkt 37 lit. c, w części obejmującej zmieniany art. 115 § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny, w zakresie dotyczącym pkt 4 lit. d z art. 42 ust. 1 Konstytucji.
Wątpliwości Prezydenta RP skupiają się wokół prac legislacyjnych nad ustawą nowelizującą, przez pryzmat doniosłości zmian jakie są nią wprowadzane dla sytuacji prawnej jednostki, a zwłaszcza jej bezpieczeństwa prawnego.
Ad. 1.
Prezydent RP wskazuje, że zasady prawidłowej legislacji wymagają, by ustawodawca rozważnie podejmował nowelizację kodeksów, tzn. by powstrzymywał się od nowelizowania ich drogą pośrednią. Wnioskodawca ponadto zwraca uwagę na potrzebę obowiązywania szczególnych reguł postępowania z projektami kodeksów i ich zmian, którą uzasadnia ich doniosłość w kształtowaniu systemu prawnego. Wszystkie przyjęte w regulaminie Sejmu rozwiązania mają na celu zapobieżenie pochopnym decyzjom legislacyjnym oraz zapewnienie udziału specjalistów w postępowaniu, ponieważ opracowanie projektu kodeksu wymaga bardzo rozległej i głębokiej wiedzy prawniczej.
Z art. 7 Konstytucji wynika ustrojowa zasada legalizmu zgodnie z którą obowiązkiem każdego organu władzy publicznej jest działanie na podstawie i w granicach prawa, zaś obowiązkiem prawodawcy jest określenie zarówno podstaw, jak i granic działania organów władzy.
Zdaniem Prezydenta RP niedochowanie trybu wymaganego przepisami prawa do uchwalenia kwestionowanej ustawy uzasadnia stwierdzenie jej niezgodności z konstytucyjną zasadą legalizmu, która zobowiązuje Sejm i jego organy do działania na podstawie i w granicach wyznaczonych przepisami regulaminu Sejmu, podczas realizacji funkcji ustawodawczej (art. 7 i art. 112 w związku z art. 119 ust. 1 Konstytucji).
Zastosowanie zwykłego trybu ustawodawczego, w którym pierwsze czytanie projektu zmiany kodeksu odbyło się następnego dnia po wniesieniu projektu ustawy, a drugie czytanie - następnego dnia po sporządzeniu przez Komisję Ustawodawczą sprawozdania, w połączeniu z uchybieniem regulaminowemu trybowi postępowania z projektami zmian w kodeksach, uzasadnia w ocenie Wnioskodawcy wątpliwości co do zgodności kwestionowanej ustawy z Konstytucją.
Ad. 2.
Prezydent RP wskazuje, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem konstytucyjnym, Senat może proponować alternatywne rozwiązania tylko w zakresie uchwalonej ustawy, nie zaś w zakresie ustawy nowelizowanej. Instytucja poprawek Senatu nie może być wykorzystywana do niwelowania luk lub błędów przepisów ustaw, które nie zostały uwzględnione w regulacjach przyjmowanych przez Sejm w formie ustawy. Poprawka senacka nie może bowiem dotyczyć spraw, które w ogóle nie były przedmiotem rozpatrzenia przez Sejm. Wyjątkiem od tej zasady będzie sytuacja, gdy poprawka wniesiona do tekstu ustawy nowelizującej logicznie i merytorycznie wymaga poczynienia zmian objętych poprawką także w tekście ustawy nowelizowanej.
Senat, wprowadzając poprawki do ustawy innej niż przekazana przez Marszałka Sejmu, nie zastosował się w ocenie Wnioskodawcy do przepisów Konstytucji dotyczących inicjatywy ustawodawczej (art. 118 ust. 1), trzech czytań projektu w Sejmie (art. 119 ust. 1), a także prawa Senatu do wnoszenia poprawek (art. 121 ust. 2). Oczywiste jest, że działalność ustawodawcza izb musi mieścić się w granicach prawa, należy więc stwierdzić, że przekroczenie przez Senat granic poprawek wnoszonych w trybie art. 121 ust. 2 Konstytucji stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu, która wyklucza domniemywanie kompetencji organów konstytucyjnych.
Ad. 3.
Prezydent RP wskazuje na wątpliwości zgodności z konstytucyjną zasadą równości art. 1 pkt 37 lit. c, w części obejmującej zmieniany art. 115 § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny, w zakresie dotyczącym pkt 4 lit b. Wątpliwości budzi rozstrzygnięcie dotyczące zakresu pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną, będące skutkiem zmian wprowadzonych do ustawy uchwałą Senatu. Prezydent dostrzega rozdźwięk między przyjętym brzmieniem przepisu a regulacją art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym oraz art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora. Po przybliżeniu wykładni art. 32 ust. 1 Konstytucji, Wnioskodawca doszedł do wniosku, że wprowadzenie progu 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji, jeśli chodzi o udział Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub państwowej osoby prawnej w spółce prawa handlowego, w której pełnienie określonej tym przepisem funkcji należałoby traktować jako pełnienie funkcji publicznej w rozumieniu k.k., nie jest dostatecznie uzasadnione i prowadzi do arbitralnego (niezgodnego z art. 32 ust. 1 Konstytucji) zróżnicowania spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa. Kryterium to zdaniem Prezydenta jest szczególnie wątpliwe w odniesieniu do spółek o strategicznym znaczeniu dla Skarbu Państwa, w których nie jest ono spełnione.
Ad. 4.
W ostatnim zarzucie Prezydent kwestionuje konstytucyjność art. 1 pkt 37 lit. c ustawy nowelizującej, w części obejmującej zmieniany art. 115 § 19 k.k., w zakresie dotyczącym pkt 4 lit. d tego przepisu, z punktu widzenia wymogu określoności prawa karnego, wynikającego z art. 42 ust. 1 ustawy zasadniczej. W ocenie Wnioskodawcy, pojęcie „organizacja krajowa” generuje wątpliwości interpretacyjne, które w konsekwencji nie pozwalają uznać, że spełniony jest konstytucyjny standard określoności znamion typów czynów zabronionych, w których używane jest znamię „pełnienia funkcji publicznej”. Ustawodawca powinien był precyzyjnie zdefiniować pojęcie organizacji krajowej lub posłużyć się pojęciem, które nie budzi takich wątpliwości.
Taki sposób tworzenia norm prawnych w zakresie prawa karnego budzi zdaniem Prezydenta RP wątpliwości konstytucyjne. W świetle konstytucyjnych standardów tworzenia prawa, nie można bowiem zaakceptować prawa, którego rezultatem jest niepewność co do elementu podmiotowego, który obejmuje określenie osób będących adresatami przepisu karnego. W ocenie Wnioskodawcy przepis został uchwalony w brzmieniu, które utrudnia zrekonstruowanie zakresu pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną, co przekłada się na poważne trudności w ustaleniu zakresu kryminalizacji w przypadku typów czynów zabronionych wskazanych w art. 212, 228, 229, 230a i art. 265 Kodeksu karnego.
Prezydent RP podkreśla, że nie ma wątpliwości, iż prowadzenie czynności z zakresu kontroli operacyjnej jest w wielu przypadkach koniecznym środkiem pozwalającym na walkę z przestępczością. Ważne jest jednak, aby znamiona typów czynów zabronionych były tak dookreślone, żeby obywatel mógł dekodować, jaka jest grożąca odpowiedzialność karna, a także możliwość prowadzenia wobec niego przez organy państwa czynności z zakresu kontroli operacyjnej. Problemy związane z ustaleniem zakresu pojęcia organizacja krajowa, zawartego w kwestionowanym przepisie, których bezpośrednim skutkiem są trudności z określeniem strony podmiotowej przestępstwa, uzasadniają wątpliwości co do zgodności art. 115 § 19 pkt 4 lit. d z art. 42 ust. 1 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny rozpozna sprawę w pełnym składzie. Przewodniczącym składu orzekającego będzie prezes TK Julia Przyłębska, sprawozdawcą - sędzia TK Justyn Piskorski.