Ogólny system warunkowości służący ochronie budżetu Unii Europejskiej K 1/22
16 lutego 2022 r. o godz. 9:00 Trybunał Konstytucyjny rozpozna wniosek Prokuratora Generalnego dotyczący ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii Europejskiej.
Trybunał Konstytucyjny dokona kontroli zgodności art. 322 ust. 1 lit. a) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.; tekst skonsolidowany: Dz. Urz. UE 2016 C 202, s. 47) w zakresie, w jakim stanowi podstawę przekazania Parlamentowi Europejskiemu i Radzie Unii Europejskiej (dalej ,,Rada”) uprawnienia do:
- przyjęcia zasad finansowych określających kryteria naruszenia zasad państwa prawnego oraz warunki przyznawania środków budżetowych państwu członkowskiemu Unii Europejskiej w zależności od wyniku oceny spełnienia wymogów państwa prawnego;
- przyznania Komisji Europejskiej kompetencji do oceny spełniania przez państwo członkowskie wymogów państwa prawnego oraz, w sytuacji negatywnej oceny spełniania tych wymogów, do przyznania Komisji kompetencji do wskazywania środków ochrony budżetu Unii Europejskiej, a Radzie kompetencji do przyjęcia decyzji wykonawczej dotyczącej zastosowania środków ochrony tego budżetu
z art. 90 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej ,,Konstytucji RP”) w zw. z art 2
i art. 7 Konstytucji RP oraz z art. 8 ust. 1 Konstytucji RP.
Zgodnie z art. 322 ust. 1 lit. a Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: ,,TfUE”) :
1. Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą i po konsultacji z Trybunałem Obrachunkowym, przyjmują w drodze rozporządzenia:
a) zasady finansowe określające w szczególności warunki uchwalania i wykonywania budżetu oraz przedstawiania i kontrolowania rachunków; (. . .).
Prokurator Generalny wskazuje, że na mocy tego przepisu, wymienione organy Unii Europejskiej (dalej ,,UE” lub Unii) mogą przyjąć akt prawa wtórnego, który reguluje kluczowe etapy funkcjonowania budżetu Unii związane z jego przyjmowaniem, wykonywaniem i kontrolą. Przykładem tego jest przyjęte w dniu 16 grudnia 2020 r. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2020/2092 w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii (dalej: ,,rozporządzenie o warunkowości” lub „rozporządzenie 2020/2092”). Jako jego podstawę prawną wskazano art. 322 ust. 1 lit. a TfUE. Wnioskodawca zaznacza, że rozporządzenie o warunkowości zakłada możliwość zainicjowania działań przez Komisję w przypadku stwierdzenia przez nią naruszenia zasad państwa prawnego. Przesłanką podjęcia działań, jest uznanie przez Komisję, że naruszenia zasad państwa prawnego w państwie członkowskim wpływają lub stwarzają poważne ryzyko wpływu - w sposób wystarczająco bezpośredni - na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na ochronę interesów finansowych Unii. W przypadku stwierdzenia naruszeń, Komisja podejmuje dialog z państwem członkowskim, a w razie jego bezskuteczności, przedkłada Radzie wniosek w sprawie decyzji wykonawczej co do zastosowania środków ochrony budżetu. Rada podejmuje decyzję większością kwalifikowaną.
Wnioskodawca podkreśla, że nie kwestionuje zasad kontroli budżetu UE, ale wskazuje, że mają one wyraźne ramy traktatowe, które dotąd nigdy nie zostały przekroczone. Prokurator Generalny zaznacza, że ogólne przepisy unijnych traktatów, a zatem podstawowe zasady funkcjonowania UE, wyraźnie korespondują z tym, jaki stopień dopuszczalnej integracji z organizacjami międzynarodowymi przewiduje Konstytucja RP. Analogicznie jak to bowiem wynika z art. 90 ust. 1 Konstytucji RP, granice kompetencji UE, a zatem i jej organów, wyznacza zasada przyznania. Organy Unii działają więc wyłącznie w ramach kompetencji przyznanych im w traktatach przez państwa członkowskie, do osiągnięcia określonych w nich celów. Tam, gdzie państwa członkowskie nie przyznały kompetencji Unii, uznaje się, że kompetencje te należą do samych państw członkowskich, a Unia może działać tylko w oparciu o zasadę pomocniczości, podlegającą każdorazowej kontroli parlamentów narodowych – podkreśla Wnioskodawca.
Sposób rozumienia przepisu TfUE, umożliwiający wydanie rozporządzenia o warunkowości, nie może, w ocenie Wnioskodawcy, zostać zaakceptowany jako norma prawna wiążąca Rzeczpospolitą Polską. W przeciwnym wypadku, doszłoby – zdaniem Wnioskodawcy, do obejścia procedury określonej w art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej (dalej ,,TUE”). W ocenie Wnioskodawcy rozporządzenie o warunkowości pozwala zastosować sankcje finansowe (konsekwencje prawne, czy środki prawne, o charakterze finansowym) tożsame z przewidzianymi w art. 7 ust. 3 TUE, ale bez spełnienia przesłanek określonych w art. 7 ust. 2 TUE (w szczególności bez stwierdzenia poważnego i stałego naruszenia praworządności). Co więcej, w art. 2 lit. a rozporządzenia 2020/2092 została przyjęta legalna definicja zawartego w art. 2 TUE pojęcia „państwo prawne", co oznacza, że normatywna treść przepisu aktu hierarchicznie wyższego, czyli TUE, jest definiowana przez akt niższego rzędu - rozporządzenie, tworząc pozatraktatowe kryteria oceny ewentualnych naruszeń wszystkich wartości przewidzianych w art. 2 TUE.
Zobrazowaniem powyższego problemu, w ocenie Wnioskodawcy, jest ujęcie w rozporządzeniu o warunkowości kwestii dotyczących sądownictwa. „Jakkolwiek, podobnie jak w orzecznictwie TSUE, deklaruje się, że ustrój i organizacja sądownictwa należą do kompetencji państw członkowskich (…), to jednak dąży się do oceny przyjmowanych przez państwa uregulowań w tym obszarze przez pryzmat zaleceń i wskazówek, np. ze strony Komisji Weneckiej czy Europejskiej Sieci Sądownictwa“ (s. 28 wniosku). Zdaniem Prokuratora Generalnego, istnieje ryzyko, że określenie ustroju i struktury sądownictwa zostanie wyłączone ze sfery suwerennych kompetencji państw członkowskich, chronionej procedurą uregulowaną w art. 7 TUE, i de facto zacznie stanowić kompetencję organów UE.
W ocenie Wnioskodawcy, kwestionowany sposób rozumienia art. 322 ust. 1 lit. a TfUE oznacza błędną modyfikację pierwotnego sensu przepisu. Doszło w tym wypadku do sytuacji, w której prawodawca unijny dokonał arbitralnej wykładni przepisu prawa pierwotnego Unii, rozszerzając kompetencje tej organizacji w sposób ignorujący wolę państw członkowskich wyrażoną w procedurach ratyfikacyjnych. Prokurator Generalny przypomina wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. K18/04, w której Trybunał stwierdził, że wykładnia prawa wspólnotowego, dokonywana przez ETS, powinna mieścić się w zakresie funkcji i kompetencji przekazanych przez państwa członkowskie na rzecz Wspólnot. Powinna też korelować z zasadą subsydiarności, determinującą działania instytucji wspólnotowo-unijnych. Wykładnia ta powinna być ponadto oparta na założeniu wzajemnej lojalności pomiędzy instytucjami wspólnotowo-unijnymi a państwami członkowskimi. Przekroczenie tych ram powoduje, że wydane poza nimi akty (przepisy) nie są objęte zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego.
Wnioskodawca wskazuje, że w tym stanie rzeczy należy zastosować gwarancyjną funkcję art. 90 ust. 1 Konstytucji RP, którą Trybunał Konstytucyjny nazwał „kotwicą normatywną" służącą ochronie suwerenności RP. Przepis ten nie może być rozumiany w ten sposób, że wyczerpuje on swoje znaczenie po jednorazowym zastosowaniu. Tego rodzaju interpretacja wynikałaby z przyjęcia, że przekazanie kompetencji na rzecz UE w Traktacie z Lizbony ma charakter jednorazowy i otwiera drogę do dalszego ich przekazywania, już z pominięciem wymagań określonych w art. 90 Konstytucji RP. Takie rozumienie art. 90 pozbawiałoby tę część Konstytucji cech aktu normatywnego.
Wnioskodawca zaznacza, że wobec powyższego w analizowanym przypadku doszło do bezprecedensowego naruszenia zasady kompetencji przyznanych i przyjęcia takiego rozumienia art. 322 ust. 1 lit. a TfUE, które nie było objęte procedurą przewidzianą w art. 90 ust. 1 Konstytucji RP. Instrumenty przyjmowane na jego podstawie przez organy UE, związane z oceną poszanowania zasady praworządności przez państwa członkowskie, nie mają więc rzeczywistej podstawy prawnej wymaganej przez art. 7 Konstytucji RP. Podważają one zasady demokratycznego państwa prawnego, w tym zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji). Zdaniem Prokuratora Generalnego sytuacja, w której organy organizacji międzynarodowych, których członkiem jest Rzeczpospolita Polska, samodzielnie określają swoje kompetencje, z pominięciem konstytucyjnego umocowania do tego działania, stanowi ponadto naruszenie zasady nadrzędności Konstytucji RP przewidzianej w jej art. 8 ust. 1.
Wnioskodawca podkreśla, że powyższej perspektywy nie zmienia wynikający z art. 9 Konstytucji RP obowiązek przestrzegania przez Polskę wiążącego ją prawa międzynarodowego. Prawodawca unijny, przyjmując, że posiada kompetencję do przyjęcia rozporządzenia ustanawiającego mechanizm zakładający podejmowanie przez organy Unii Europejskiej działań związanych z oceną poszanowania zasady praworządności przez państwa członkowskie, doprowadził do obejścia reguł wynikających z art. 90 ust. 1 Konstytucji RP. Jak wskazuje Prokurator Generalny dokonał tego w sposób całkowicie arbitralny, to znaczy nie licząc się ani z literą traktatów, ani z ich duchem. Wykładnia prawa traktatowego, która narusza podstawowe zasady prawa UE, w tym zasadę kompetencji przyznanych, zasadę lojalnej współpracy i zasadę pomocniczości, nie jest „prawem wiążącym", które w świetle postanowień Konstytucji RP, byłoby objęte obowiązkiem przestrzegania – wskazuje Wnioskodawca.
Pełny skład orzekający Trybunału Konstytucyjnego: prezes TK Julia Przyłębska - przewodniczący, sędzia TK Stanisław Piotrowicz - sprawozdawca.