Ustrój sądów powszechnych; zakres nadzoru Ministra Sprawiedliwości; postępowanie dyscyplinarne wobec sędziów; uprawnienia Krajowej Rady Sądownictwa K 45/07
14 stycznia 2009 r. o godz. 10.00 Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie rozpozna wniosek Krajowej Rady Sądownictwa dotyczący ustroju sądów powszechnych, w szczególności zakresu nadzoru Ministra Sprawiedliwości, postępowania dyscyplinarnego wobec sędziów i uprawnień Krajowej Rady Sądownictwa.
Trybunał Konstytucyjny rozpozna wniosek w sprawie zgodności:
- art. 9 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku - Prawo o ustroju sądów powszechnych z art. 2, art. 10, art. 45 ust. 1, art. 173, art. 176 ust. 2, art. 178 ust. 1 konstytucji;
- art. 22 § 6 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku - Prawo o ustroju sądów powszechnych z art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 173 konstytucji;
- art. 37 § 2, 3 i 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku - Prawo o ustroju sądów powszechnych w części dotyczącej uprawnień Ministra Sprawiedliwości z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji, a art. 37 § 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku - Prawo o ustroju sądów powszechnych także z art. 178 ust. 1 konstytucji;
- art. 40 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku - Prawo o ustroju sądów powszechnych wobec niezapewnienia członkowi składu orzekającego możliwości złożenia zastrzeżeń do wytknięcia sądowi uchybienia z powodu oczywistej obrazy przepisów z art. 2 konstytucji;
- art. 56 § 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku - Prawo o ustroju sądów powszechnych z art. 10 ust. 1, art. 173 i art. 178 konstytucji;
- art. 77 § 1, 2, 2a, 3, 3a, 7a i 7b ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku - Prawo o ustroju sądów powszechnych z art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 173 i art. 180 ust. 2 konstytucji;
- art. 80 § 2g ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku - Prawo o ustroju sądów powszechnych z art. 32 ust. 1, art. 42 ust. 2 i art. 45 ust. 1 konstytucji;
- art. 80 § 2h ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku - Prawo o ustroju sądów powszechnych z art. 32 ust. 1, art. 42 ust. 2, art. 176 ust. 1 i art. 181 konstytucji;
- art. 80a § 1, 2, 3, 4, 5, art. 80b § 1, 2, 3, 4, 5, 6, art. 80c, art. 80d § 1, 2 i art. 110 § 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku - Prawo o ustroju sądów powszechnych z uwagi na brak zachowania trybu konsultacji z Krajową Radą Sądownictwa z art. 2, art. 7, art. 10 ust. 1 i art. 186 ust. 1 konstytucji;
- art. 80a § 3 i 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku - Prawo o ustroju sądów powszechnych w zakresie, w jakim przewiduje natychmiastową wykonalność uchwały sądu dyscyplinarnego w przedmiocie uchylenia immunitetu sędziowskiego z art. 31 ust. 3 i art. 181 konstytucji;
- art. 80 § 2f ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku - Prawo o ustroju sądów powszechnych w zakresie, w którym pozwala na odmowę sędziemu prawa wglądu do akt postępowania; a także art. 80b § 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku - Prawo o ustroju sądów powszechnych w zakresie, w jakim wyłącza udział sędziego w posiedzeniu sądu, którego przedmiotem jest rozpoznanie wniosku o zezwolenie na zatrzymanie sędziego z art. 42 ust. 2 i z art. 45 ust. 1 konstytucji;
- art. 130 § 1, 2, 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku - Prawo o ustroju sądów powszechnych w zakresie, w jakim pozwala Ministrowi Sprawiedliwości na zarządzenie natychmiastowej przerwy w czynnościach służbowych sędziego z art. 10 ust. 1, art. 173 i art. 180 ust. 2 konstytucji.
Kwestionowany przepis ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych stanowi, że zwierzchni nadzór nad działalnością administracyjną sądów sprawuje Minister Sprawiedliwości osobiście oraz przez właściwą służbę nadzoru. Zdaniem Krajowej Rady Sądownictwa narusza to zasadę określoności prawa nakazującą formułowanie przepisów prawnych w sposób na tyle jasny, aby adresat mógł bez trudności określić konsekwencje swojego postępowania, jak również zasadę proporcjonalności oraz zasadę podziału władz. Konstrukcja nadzoru zwierzchniego ministra jest - zdaniem Krajowej Rady Sądownictwa - nie do pogodzenia z modelem relacji władzy sądowniczej i wykonawczej oraz z zasadą niezawisłości sędziowskiej.
Ponadto przyznane Ministrowi Sprawiedliwości kompetencje: wyznaczanie wiceprezesa sądu lub innego sędziego do pełnienia funkcji prezesa sądu w razie, gdyby prezes nie został powołany, są zbyt daleko idące w świetle konstytucyjnej zasady podziału i równowagi władz.
Z art. 37 par. 2 ustawy wynika uprawnienie Ministra Sprawiedliwości do uchylania zarządzeń administracyjnych niezgodnych z prawem, a par. 3 przyznaje Ministrowi Sprawiedliwości prawo uchylania zarządzeń naruszających sprawność postępowania sądowego lub z innych przyczyn niecelowych. Z zasady trójpodziału oraz równowagi władz wynika konieczność wprowadzania rozwiązań wyróżniających autonomię każdej z władz w zakresie określania reguł swego wewnętrznego funkcjonowania z wykluczeniem władczej ingerencji w tym zakresie pozostałych władz. Uprawnienie Ministra Sprawiedliwości wynikające z par. 4 powołanego powyżej przepisu, zezwalające na zwrócenie sędziemu uwagi na uchybienia w zakresie sprawności postępowania sądowego, może być narzędziem wywierania nacisku na sędziego niespełniającego oczekiwań władzy wykonawczej, a tym samym naruszać jego niezawisłość.
W kolejnym kwestionowanym przez wnioskodawcę przepisie podkreśla się niezgodność z konstytucją braku możliwości obrony przed wytknięciem uchybienia z powodu oczywistej obrazy przepisów. Narusza to zasadę sprawiedliwości społecznej.
Zgodnie z art. 56 par. 2 ustawy Minister Sprawiedliwości ustala liczbę wolnych stanowisk sędziowskich dla poszczególnych sądów. Zdaniem Krajowej Rady Sądownictwa, nie można zaakceptować uprawnień Ministra Sprawiedliwości do przenoszenia stanowisk sędziowskich z sądu do sądu lub znoszenia stanowisk sędziowskich na podstawie swobodnej decyzji Ministra Sprawiedliwości przy okazji każdego obwieszczenia o zwalnianym stanowisku. Decyzje takie powinny być podejmowane po wcześniejszych konsultacjach i po uprzedzeniu prezesów zainteresowanych sądów z rozsądnym wyprzedzeniem (co najmniej 1 rok) o planowanym przesunięciu zwalnianego stanowiska sędziowskiego do innego sądu oraz po uzyskaniu wiążącej opinii Krajowej Rady Sądownictwa.
Zgodnie z konstytucją sędzia może i powinien wykonywać władzę tylko w tym sądzie, w którym ma swoje miejsce służbowe wyznaczone mu przez Prezydenta RP. Ustawodawca wyposażył Ministra Sprawiedliwości w możliwość delegowania sędziego do orzekania w innym sądzie niż sąd, w którym ma swoje miejsce służbowe oraz do wykonywania czynności sędziowskich albo administracyjnych poza siedzibą sądu. W ocenie Krajowej Rady Sądownictwa to uprawnienie, zwłaszcza delegowanie sędziego bez jego zgody, może przyczynić się do odsunięcia od czynności orzeczniczych "niewygodnego" w danej sprawie sędziego, przez co władza wykonawcza może wpłynąć na przebieg postępowania sądowego.
Przepis art. 80 par. 2 g ustawy powoduje, że na wniosek prokuratora, który kieruje wniosek do sądu dyscyplinarnego z zastrzeżeniem, iż dokumenty w całości bądź w części nie mogą być sędziemu udostępnione z uwagi na dobro wymiaru sprawiedliwości, przewodniczący sądu dyscyplinarnego odmawia sędziemu wglądu do dokumentów, w zakresie tego zastrzeżenia. Proces dyscyplinarny sędziego stanowi spór równouprawnionych stron przed bezstronnym sądem. Warunkiem realizacji prawa do obrony jest nie tylko uczestnictwo w posiedzeniu, ale także przygotowanie się do procesu m. in. przez wgląd do akt. Bez tej czynności sędzia nie będzie miał możliwości przedstawienia swoich racji oraz zgłoszenia wniosków dowodowych co byłoby zagrożeniem istotnego elementu sprawiedliwej procedury sądowej.
Określony w konstytucji immunitet sędziowski, w państwach demokratycznych jest uznawany za jedną z podstawowych gwarancji niezawisłości sędziowskiej. Jego szczegółowe określenie wskazuje na niedopuszczalność jakiejkolwiek modyfikacji przepisami ustawy. Wyjątkiem jest kwestia sądu określonego w ustawie, który ma wyrazić zgodę na pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności. Zgodnie z konstytucją niedopuszczalne jest wprowadzenie domniemania prawnego, że już samo zezwolenie na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej obejmuje zgodę na zatrzymanie i tymczasowe aresztowanie sędziego. Dodatkowo przyjęte rozwiązanie w ustawie uniemożliwia sędziemu złożenie zażalenia do sądu dyscyplinarnego drugiej instancji, co narusza konstytucyjną normę, która przewiduje, iż postępowanie sądowe jest co najmniej dwuinstancyjne.
Zgodnie z ustawą o Krajowej Radzie Sądownictwa, Rada opiniuje projekty aktów normatywnych dotyczących sądownictwa i sędziów. Zatem naruszenie trybu konsultacji w zakresie nowelizacji ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, a konkretnie przepisów art. 80 a - 80 d, 110 par. 2 narusza ustawę o KRS, a w efekcie zasadę państwa prawnego, zasadę praworządności oraz zasadę podziału władz. Krajowa Rada Sądownictwa jest zdania, iż brak współpracy władzy ustawodawczej z Radą, która stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów w zakresie tworzenia zaskarżonych przepisów poprzez niezasięgnięcie opinii, narusza zasadę podziału władzy.
Z ustawy wynika, że sędzia może zostać tymczasowo aresztowany na podstawie nieprawomocnej uchwały sądu dyscyplinarnego. Natomiast konstytucja stanowi, iż sędzia nie może być bez uprzedniej zgody sądu określonej w ustawie pociągnięty do odpowiedzialności karnej ani pozbawiony wolności. Zdaniem Krajowej Rady Sądownictwa brak jest merytorycznych przesłanek do wprowadzenia do ustawy kwestionowanych przepisów, co uzasadnia zarzut naruszenia proporcjonalności, wynikającej z konstytucji oraz stwarza zagrożenie dla obrazu wymiaru sprawiedliwości w społeczeństwie.
Ustawa pozwala na odmowę sędziemu prawa wglądu do akt postępowania oraz wyłącza udział sędziego w posiedzeniu sądu, którego przedmiotem jest rozpoznanie wniosku o zezwolenie na zatrzymanie sędziego. Zdaniem Krajowej Rady Sądownictwa jest to niezgodne z konstytucją. Istotą prawa do obrony jest podejmowanie działań zmierzających do odparcia stawianych obwinionemu zarzutów za pomocą przyznanych mu uprawnień procesowych m. in. prawo udziału w posiedzeniu sądu dyscyplinarnego czy prawo przeglądania akt postępowania.
Uprawnienie Ministra Sprawiedliwości, do natychmiastowego odsunięcia sędziego od wykonywania czynności służbowych stanowi ingerencję władzy wykonawczej w sferę władzy sądowniczej, w stopniu naruszającym konstytucyjną zasadę podziału władz oraz odrębności i niezależności sądów od innych władz. Zdaniem Krajowej Rady Sądownictwa uprawnienie to daje mu pośredni wpływ na proces wymierzania sprawiedliwości. Decyzja w przedmiocie odsunięcia sędziego od wykonywania funkcji orzeczniczych na gruncie konstytucyjnej zasady niezawisłości oraz podziału władz nie może być pozostawiona organom pozasądowym, a w szczególności władzy wykonawczej. Jest to kolejne uprawnienie Ministra Sprawiedliwości wobec sędziów powodujące zwiększenie podporządkowania sędziego temu organowi.
Rozprawie będzie przewodniczył prezes TK Bohdan Zdziennicki, a sprawozdawcą będzie sędzia TK Mirosław Granat.