Nowelizacja ustawy o Trybunale Konstytucyjnym K 47/15
8 i 9 marca 2016 r. o godz. 9.00 Trybunał Konstytucyjny rozpozna w pełnym składzie połączone wnioski Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, grupy posłów na Sejm (wniosek z: 29 grudnia 2015 r. ), grupy posłów na Sejm (wniosek z 31 grudnia 2015 r.), Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Krajowej Rady Sądownictwa dotyczące nowelizacji ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
Zaskarżona ustawa z 22 grudnia 2015 r. wprowadza istotne zmiany dotyczące Trybunału Konstytucyjnego o fundamentalnym znaczeniu zarówno dla funkcjonowania organów Trybunału i statusu jego sędziów, jak i trybu postępowania w sprawach zawisłych przed Trybunałem.
Trybunał Konstytucyjny rozpozna połączone wnioski:
I. Wniosek Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o zbadanie zgodności:
1) art. 10 ust. 1, art. 44 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 80 ust. 2, art. 87 ust. 2 i art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (dalej: ustawa o TK), w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 3, 9, 10, 12 i 14 ustawy z dnia 22 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (dalej: ustawa nowelizująca), z art. 10 ust. 2 i art. 173 konstytucji w związku z preambułą, art. 2 i art. 45 ust. 1 konstytucji, przez to, że tworząc instytucję publiczną w kształcie uniemożliwiającym jej rzetelne i sprawne działanie, naruszają zasady państwa prawnego w zakresie kontroli konstytucyjności sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny oraz zasadę racjonalności ustawodawcy,
2) art. 2 ustawy nowelizującej z art. 10 ust. 2 i art. 173 w związku z preambułą, art. 2 i art. 45 ust. 1 konstytucji, przez to, że tworząc instytucję publiczną w kształcie uniemożliwiającym jej rzetelne i sprawne działanie, naruszają zasady państwa prawnego w zakresie kontroli konstytucyjności sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny oraz zasadę racjonalności ustawodawcy,
3) art. 28a, art. 31a i art. 36 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 5, 7 i 8 ustawy nowelizującej, z art. 10 ust. 1, art. 173 i art. 195 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 1 konstytucji,
4) art. 8 pkt 4, art. 28a, art. 31a, art. 36 ust. 1 pkt 4 i art. 36 ust. 2 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2, 5, 7 i 8 ustawy nowelizującej lit. a, z art. 119 ust. 1 konstytucji,
5) art. 5 ustawy nowelizującej z art. 2 w związku z art. 8 i art. 188 konstytucji.
W ocenie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, rozwiązania wprowadzone ustawą nowelizującą są niezgodne z zasadą zapewniania rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych (Preambuła do konstytucji) oraz zasadą racjonalności ustawodawcy (art. 2 konstytucji) oraz ograniczają konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 konstytucji), urzeczywistniane w postępowaniu przed Trybunałem w postaci skargi konstytucyjnej oraz pytań prawnych. Zmiany w ramach postępowania przed Trybunałem takie jak zasady orzekania w pełnym składzie we wszystkich sprawach poza wszczętymi w trybie skargi konstytucyjnej i pytania prawnego, obowiązek wyznaczania terminów rozpraw albo posiedzeń niejawnych według kolejności wpływu spraw, najwcześniejsze dopuszczalne terminy rozpraw są rażąco dysfunkcjonalne oraz znacznie spowalniają prace Trybunału. Podobne zastrzeżenia Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego sformułował względem zawartych w ustawie nowelizującej przepisów intertemporalnych.
Zaskarżone przepisy przewidujące uprawnienia Prezydenta i Ministra Sprawiedliwości do składania wniosków o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec sędziego Trybunału lub złożenie sędziego z urzędu naruszają – w opinii Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego – zasadę niezależności Trybunału Konstytucyjnego i niezawisłości jego sędziów. Przyznanie Sejmowi kompetencji do stwierdzania wygaśnięcia mandatu oraz złożenia sędziego Trybunału z urzędu narusza także zasadę równowagi władzy ustawodawczej i władzy sądowniczej. Oznacza bowiem uzależnienie losów sędziego od stanowiska większości parlamentarnej, a zatem prowadzi do upolitycznienia Trybunału Konstytucyjnego lub może prowadzić do zablokowania jego prac. W ocenie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, zaskarżone przepisy, naruszając niezależność Trybunału i niezawisłość jego sędziów, są także niezgodne z art. 8 ust. 1 konstytucji.
Ponadto, zdaniem Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, znowelizowane art. 28a, art. 31a oraz art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o TK nie zostały rozpatrzone w trzech czytaniach, a tym samym naruszają art. 119 ust. 1 konstytucji.
Z kolei art. 5 ustawy nowelizującej, przewidujący, że ustawa wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jest – w opinii Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego – rażąco niezgodny z art. 2 w związku z art. 8 ust. 1 i art. 188 konstytucji. Skutkiem braku vacatio legis jest wyłączenie ustawy nowelizującej spod kognicji Trybunału Konstytucyjnego, a więc pozakonstytucyjna zmiana zakresu kompetencji Trybunału, wbrew art. 188 konstytucji. Tymczasem zniesienie kontroli konstytucyjności ustawy bez zmiany konstytucji jest niedopuszczalne z punktu widzenia zasady nadrzędności konstytucji wyrażonej w jej art. 8 ust. 1.
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wystąpił z wnioskiem o rozpoznanie sprawy na podstawie ustawy o TK w brzmieniu sprzed nowelizacji, uzasadniając to tym, że działania zmierzające do obejścia konstytucji, a zwłaszcza jej art. 8 ust. 1 i art. 188, nie mogą korzystać z ochrony w demokratycznym państwie prawnym. Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 188 konstytucji może ustalić własną kompetencję do orzekania w sprawie ustawy nowelizującej według dotychczasowych przepisów.
II. Wniosek grupy posłów z 29 grudnia 2015 r. o zbadanie zgodności ustawy nowelizującej z art. 2, art. 7, art. 118, art. 119 ust. 1 i art. 186 ust. 1 konstytucji, a także z art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (dalej: konwencja).
W ocenie grupy posłów, uchwalenie ustawy nowelizującej odbyło się z rażącym naruszeniem art. 2, art. 7 i art. 186 ust. 1 konstytucji. Żadna z instytucji państwowych nie wyraziła swojego stanowiska odnośnie do projektu w brzmieniu uchwalonym ostatecznie przez Sejm, a sposób prac nad ustawą uniemożliwił szerszą debatę publiczną na temat jej przedmiotu.
W ocenie grupy posłów, okres vacatio legis ustawy nowelizującej powinien wynosić co najmniej 2 miesiące. Ustawa ta dotyczy materii ustrojowych istotnych dla całego państwa, a każda ich zmiana wymaga „przygotowania do ich wdrożenia oraz zastosowania regulacji przejściowych”.
Ponadto, zdaniem grupy posłów, uchwalona ustawa nowelizująca znacznie różni się od jej pierwotnego projektu co narusza zasadę przyzwoitej legislacji (art. 2 konstytucji), zasady inicjatywy ustawodawczej (art. 118 konstytucji) oraz zasadę uchwalania ustawy w trzech czytaniach (art. 119 konstytucji). Cel trzech czytań nie został zrealizowany, a ustawa nowelizująca została faktycznie uchwalona w dwóch czytaniach.
W ocenie grupy posłów, Trybunał Konstytucyjny powinien orzekać na podstawie ustawy o TK w dotychczasowym brzmieniu. Uzasadniając ten wniosek grupa posłów wskazała, że nie ma „żadnych wątpliwości, że ustawa nowelizująca narusza standardy konstytucyjne” i nie może być objęta domniemaniem konstytucyjności, zaś sędziowie Trybunału podlegają wyłącznie konstytucji, a Sejm nie ma prawa do ograniczania kognicji Trybunału za pomocą ustawy.
III. Wniosek grupy posłów z 31 grudnia 2015 r. o zbadanie zgodności:
1) ustawy nowelizującej z art. 2 w związku z art. 118 ust. 3 i art. 119 ust. 1, art. 173 w związku z art. 10, a także z art. 195 ust. 1 konstytucji ze względu na wadliwy tryb jej przyjęcia oraz wprowadzane zasady funkcjonowania konstytucyjnego organu władzy publicznej prowadzące do jego dysfunkcjonalności i braku możliwości rzetelnego wykonywania kompetencji konstytucyjnych
albo o zbadanie zgodności:
2) art. 8 pkt 4 i art. 36 ust. 2 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 i 8 ustawy nowelizującej, z art. 2 i art. 173 w związku z art. 10 konstytucji,
art. 10 ust. 1 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 3 ustawy nowelizującej, z art. 2, art. 173 w związku z art. 10 i art. 195 ust. 1 konstytucji, a także z zasadą sprawności działania instytucji publicznych wyrażoną w preambule konstytucji,
3) art. 28a ustawy o TK, dodanego przez art. 1 pkt 5 ustawy nowelizującej, z art. 2, art. 173 w związku z art. 10 i art. 195 ust. 1 konstytucji,
4) art. 31a i art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK, odpowiednio – dodanego przez art. 1 pkt 7 i zmienionego przez art. 1 pkt 8 ustawy nowelizującej, oraz art. 1 pkt 6 ustawy nowelizującej z art. 2, art. 180 ust. 1 i 2, art. 173 w związku z art. 10, art. 195 ust. 1, art. 197 w związku z art. 112, a także z art. 78 konstytucji,
5) art. 44 ust. 1 i 3 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 9 ustawy nowelizującej, z art. 2 i art. 173 w związku z art. 10 konstytucji, a także z zasadą sprawności działania instytucji publicznych wyrażoną w preambule konstytucji,
6) art. 80 ust. 2 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 10 ustawy nowelizującej, z art. 2 i art. 173 w związku z art. 10 konstytucji oraz z zasadą sprawności działania instytucji publicznych wyrażoną w preambule konstytucji, a w zakresie, w jakim obejmuje wnioski dotyczące zgodności z konstytucją ustawy budżetowej albo ustawy o prowizorium budżetowym kierowane do Trybunału Konstytucyjnego przez Prezydenta – także z art. 224 ust. 2 konstytucji,
7) art. 87 ust. 2 i 2a ustawy o TK, odpowiednio – w brzmieniu nadanym i dodanym przez art. 1 pkt 12 ustawy nowelizującej, z art. 2, art. 45 i art. 173 w związku z art. 10 konstytucji oraz z zasadą sprawności działania instytucji publicznych wyrażoną w preambule konstytucji, a w zakresie, w jakim obejmuje wnioski dotyczące zgodności z konstytucją ustawy budżetowej albo ustawy o prowizorium budżetowym kierowane do Trybunału Konstytucyjnego przez Prezydenta – także z art. 224 ust. 2 konstytucji,
8) art. 99 ust. 1 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 14 ustawy nowelizującej, z art. 2, art. 190 ust. 5, art. 173 w związku z art. 10 konstytucji oraz z zasadą sprawności działania instytucji publicznych wyrażoną w preambule konstytucji,
9) art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim uchyla art. 19 i art. 20 ustawy o TK, z art. 197 w związku z art. 112 i art. 173 w związku z art. 10 konstytucji,
10) art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim uchyla art. 28 ust. 2 ustawy o TK, z art. 195 ust. 1 i art. 173 w związku z art. 10 konstytucji,
11) art. 2 ustawy nowelizującej z art. 2, art. 173 w związku z art. 10 i art. 45 konstytucji,
12) art. 3 ustawy nowelizującej z art. 2 konstytucji,
13) art. 5 ustawy nowelizującej z art. 2 konstytucji i wywodzoną z niego zasadą odpowiedniej vacatio legis.
W ocenie grupy posłów, ustawa została uchwalona w sposób wadliwy. Uzasadnienie projektu ustawy nie spełniało wymogów określonych w art. 118 ust. 3 konstytucji, w szczególności błędnie przyjęto w nim brak jakichkolwiek skutków finansowych. Ponadto, nie zostały przedstawione skutki społeczne, gospodarcze i prawne projektu, rzeczywisty stan rzeczy w dziedzinie podlegającej normowaniu potrzeby i celu większości planowanych rozwiązań, wyników konsultacji, wariantów rozwiązań i opinii. W ocenie grupy posłów, poprawki przyjęte po pierwszym czytaniu istotnie rozszerzały zakres przedmiotowy projektu i stanowiły obejście zasady, że nowości normatywne powinny podlegać pełnej procedurze legislacyjnej. Stanowi to naruszenie zasady trzech czytań, wynikającej z art. 119 ust. 1 konstytucji. Sposób prowadzenia prac nad ustawą, w tym zwłaszcza uniemożliwienie posłom wyrażenie stanowiska odnośnie do poszczególnych przepisów i całości projektu ustawy świadczy o niezgodności zaskarżonej ustawy z zasadą demokratycznego państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 konstytucji. Za stwierdzeniem niekonstytucyjności całej ustawy nowelizującej – w opinii grupy posłów – przemawia również niezgodność z konstytucją jej podstawowych założeń. Przewidziane w ustawie rozwiązania są dysfunkcjonalne w stopniu uniemożliwiającym Trybunałowi wykonywanie jego konstytucyjnych zadań.
Zdaniem grupy posłów, przyznanie Sejmowi kompetencji do złożenia z urzędu sędziego Trybunału wprowadza wyłom od zasady nieusuwalności sędziów oraz zasady trójpodziału władzy. Na skutek omawianego rozwiązania dochodzi do nieuzasadnionego i nieracjonalnego wyodrębnienia kary złożenia z urzędu z katalogu sankcji dyscyplinarnych. Zastrzeżenia budzi także nieuregulowanie w ustawie o TK sejmowego etapu postępowania z wnioskiem o złożenie sędziego z urzędu oraz jednoinstancyjność postępowania. Z kolei, stwierdzenie wygaśnięcia mandatu sędziego Trybunału – w opinii grupy posłów – należy do sfery wewnętrznej autonomii Trybunału, a ściślej: tzw. spraw osobowych, która stanowi wyraz odrębności i niezależności władzy sądowniczej. Brak jest konstytucyjnego i systemowego uzasadnienia dla przekazania tego uprawnienia Sejmowi. Natomiast przyznanie Prezydentowi i Ministrowi Sprawiedliwości prawa do inicjowania postępowania dyscyplinarnego wobec sędziów Trybunału, nie ma żadnego systemowego uzasadnienia, narusza sferę zaliczaną do autonomii Trybunału oraz gwarancje niezawisłości sędziów.
W ocenie grupy posłów, przewidziane w ustawie nowelizującej wymogi dotyczące składów orzekających są w najwyższym stopniu dysfunkcjonalne i pozbawione racjonalnego uzasadnienia, a przez to sprzeczne z zasadą poprawnej legislacji. Ustalenie liczebności pełnego składu na poziomie 13 sędziów Trybunału stanowi wyraz arbitralnej decyzji ustawodawcy i nie zostało należycie uzasadnione w projekcie ustawy. Zasada ustalania rozpraw albo posiedzeń niejawnych według kolejności wpływu spraw nie odpowiada standardom racjonalności i funkcjonalności, w szczególności nie uwzględnia tego, że sprawy mogą różnić się pod względem złożoności, a niektórym z nich należy przyznać priorytet z powodu ich istoty lub sposobu zainicjowania. Najwcześniejsze dopuszczalne terminy rozpraw, przewidziane w ustawie nowelizującej, ingerują w niezależność Trybunału Konstytucyjnego i wymuszają nieuzasadnioną zwłokę w rozpatrywaniu zawisłych przed nim spraw. Zasada podejmowania orzeczeń pełnoskładowych większością 2/3 jest sprzeczna z postulatem racjonalności prawa i sprawności działania instytucji publicznych ze względu na ryzyko niezdolności do orzekania. Z kolei, zaostrzone warunki podejmowania uchwał przez Zgromadzenie Ogólne mogą potencjalnie skutkować paraliżem Trybunału ze względu na trudności w osiągnięciu wymaganego kworum minimum 13 sędziów i większości 2/3 głosów.
Uchylenie przepisów ustawy o TK regulujących sposób wyboru sędziów – w opinii grupy posłów – jest sprzeczne z zasadą, że organizacja Trybunału Konstytucyjnego, a więc i tryb jego obsadzania należy do materii ustawowej.
Ponadto, zdaniem grupy posłów, ograniczenie przesłanek odpowiedzialności dyscyplinarnej do okoliczności występujących po objęciu stanowiska otwiera drogę do piastowania urzędu sędziego Trybunału przez osoby, które uchybiły obowiązkowi piastowanego wcześniej urzędu państwowego lub które okazały się niegodne urzędu sędziego Trybunału, a tym samym prowadzi do osłabienia istotnych gwarancji niezawisłości sędziowskiej.
Z kolei, regulacja przejściowa, nakazująca m.in. ustalanie składów orzekających i kolejności rozpraw na podstawie znowelizowanej ustawy w opinii grupy posłów, narusza zasadę prawidłowej legislacji, podważa zaufanie obywateli do państwa i stanowionego prawa, uchybia wymaganiom prawa do sądu oraz godzi w niezależność Trybunału.
Uzasadniając wniosek o rozpoznanie sprawy na podstawie ustawy o TK w brzmieniu sprzed nowelizacji, grupa posłów wskazała, że ustawa nowelizująca jest przedmiotem kontroli, wobec czego nie powinna stanowić podstawy wydania wyroku. Inaczej, w razie stwierdzenia niekonstytucyjności jej przepisów, wydane orzeczenie byłoby wadliwe i istniałaby podstawa do wznowienia postępowania na podstawie art. 190 ust. 4 konstytucji. Grupa posłów zauważyła, że orzekanie na podstawie dotychczasowego brzmienia ustawy o TK nie oznacza zniesienia domniemania konstytucyjności ustawy nowelizującej. Domniemanie to pozostaje w mocy i wiąże wszystkie organy władzy publicznej i obywateli, z wyjątkiem jednak sędziów Trybunału, którzy – stosownie do art. 195 ust. 1 konstytucji – podlegają wyłącznie konstytucji.
IV. Wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności:
1) ustawy nowelizującej z art. 7, art. 112 i art. 119 ust. 1 i 2 konstytucji,
2) art. 1 pkt 2, 7 i 8 ustawy nowelizującej z art. 173 w związku z art. 10, art. 180 ust. 2 i art. 195 ust. 1 konstytucji,
3) art. 1 pkt 3 ustawy nowelizującej z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 konstytucji,
4) art. 1 pkt 5 ustawy nowelizującej z art. 173 w związku z art. 10 i art. 195 ust. 1 konstytucji,
5) art. 1 pkt 9 ustawy nowelizującej z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 konstytucji, art. 45 ust. 1, art. 122 ust. 3 zdanie pierwsze i art. 188 konstytucji, a także z art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej,
6) art. 1 pkt 10 ustawy nowelizującej z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 konstytucji, art. 45 ust. 1 konstytucji a także z art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej,
7) art. 1 pkt 12 ustawy nowelizującej z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 konstytucji, art. 45 ust. 1 konstytucji a także z art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej,
8) art. 1 pkt 14 ustawy nowelizującej z art. 122 ust. 3, art. 133 ust. 2, art. 189 i art. 190 ust. 5 konstytucji,
9) art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim uchyla art. 19 i art. 20 ustawy o TK, z art. 173 w związku z art. 10 konstytucji,
10) art. 2 ustawy nowelizującej z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 konstytucji, art. 45 ust. 1 konstytucji a także z art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej,
11) art. 5 ustawy nowelizującej z zasadą pewności prawa wynikającą z art. 2 konstytucji, art. 88 ust. 1 i art. 188 konstytucji.
Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że ochrona niezależności Trybunału i niezawisłości jego sędziów oraz gwarancje proceduralne podczas postępowania przed Trybunałem stanowią fundament ochrony praw człowieka w polskim systemie prawnym, co uzasadnia jego legitymację do przedstawienia stanowiska w sprawie.
Rzecznik zwrócił uwagę na liczne wątpliwości związane z trybem uchwalenia ustawy nowelizującej. Tempo prac nad ustawą nowelizującą stanowiło obejście art. 123 ust. 1 konstytucji dotyczącego trybu pilnego oraz narażało na uszczerbek takie konstytucyjne wartości, jak zasada zaufania obywateli do państwa i prawa oraz zasada dialogu społecznego. Ustawa nowelizująca nie została rozpatrzona w rozumieniu art. 119 ust. 1 konstytucji. Poprawki zgłoszone po pierwszym czytaniu nie dotyczyły materii, która była objęta pierwotnym projektem ustawy, lecz stanowiły novum normatywne: nie przeszły procedury trzech czytań wymaganych przez art. 119 ust. 1 konstytucji i wykraczały poza zakres poprawki, wyznaczony przez art. 119 ust. 2 konstytucji. W toku postępowania naruszono także zasady procesu legislacyjnego, wynikające z regulaminu Sejmu, przyjętego na podstawie art. 112 konstytucji. Ostateczna wersja projektu nie została skonsultowana z Sądem Najwyższym i Krajową Radą Sądownictwa. Sposób stanowienia ustawy nowelizującej naruszał również rotę ślubowania poselskiego, według której poseł zobowiązany jest przestrzegać Konstytucji i innych praw Rzeczypospolitej Polskiej (art. 104 ust. 2 konstytucji). Naruszenie regulaminu Sejmu oraz wspomnianych ustaw – w opinii Rzecznika – prowadzi także do naruszenia zasady praworządności (art. 7 konstytucji).
W ocenie Rzecznika, nowa procedura stwierdzania wygaśnięcia mandatu sędziego Trybunału przez Sejm, godzi w zasadę niezależności Trybunału oraz stanowi zagrożenie dla niezawisłości jego sędziów. Relacja między Sejmem i sędziami TK została w sposób wyczerpujący określona w konstytucji i sprowadza się wyłącznie do wyboru danej osoby na sędziego Trybunału (art. 194 ust. 1 konstytucji). W świetle konstytucji, kwestia mandatu sędziego Trybunału Konstytucyjnego stanowi więc wewnętrzną sprawę samego Trybunału i może być rozstrzygana wyłącznie przez organy Trybunału Konstytucyjnego. Również zasady postępowania dyscyplinarnego wobec sędziów TK, wprowadzone przez ustawę nowelizującą, naruszają gwarancje niezależności Trybunału i niezawisłości jego sędziów. Żądanie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego przez Prezydenta albo Ministra Sprawiedliwości zakłada relację zależności organu sądowego od organów pozasądowych.
Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, wprowadzenie orzekania w pełnym składzie jako reguły w sposób oczywisty wydłuży czas rozpoznawania spraw przez Trybunał Konstytucyjny, a w niektórych przypadkach w ogóle uniemożliwi wydanie orzeczenia. Angażowanie co najmniej 13 sędziów Trybunału, w rozpoznawanie spraw dotyczących legalności rozporządzenia, z całą pewnością czyni postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym mniej efektywnym. W dotychczasowym stanie prawnym ta liczba sędziów wystarczyłaby do skompletowania czterech składów orzekających w tego typu sprawach. Rozpatrywanie spraw według kolejności ich wpływu jest też rozwiązaniem dysfunkcjonalnym, ponieważ nie uwzględnia różnic w poziomie skomplikowania i zakresie zaskarżenia. W wyniku tej regulacji, skład orzekający będzie musiał się wstrzymywać z wydaniem orzeczenia, nawet jeżeli jest już do tego gotowy. Najwcześniejsze dopuszczalne terminy rozpraw, przewidziane w ustawie nowelizującej, są kilka razy dłuższe niż dotychczasowe i znacznie wykraczają poza termin sporządzenia pisemnego stanowiska przez uczestników postępowania. Jedynym celem wprowadzanej zmiany jest wydłużenie czasu rozpoznawania spraw przez Trybunał, co jest niezgodne z zasadą sprawności działania organów państwa, wynikającą z art. 2 konstytucji. Z kolei, wymóg podejmowania orzeczeń pełnego składu Trybunału większością 2/3 głosów stanowi niedopuszczalną korektę zasad ustalonych przez ustawodawcę w art. 190 ust. 5 konstytucji. Przepis ten jest całkowicie dysfunkcjonalny. Nowe zasady orzekania, spowodują także przewlekłość postępowania sądowego w sprawach, w których skierowano pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego, przy czym bezpośrednią przyczyną tej zwłoki będą decyzje podjęte przez ustawodawcę. Zaskarżone przepisy naruszają również art. 47 Karty Praw Podstawowych, który przewiduje prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez sąd w razie naruszenia praw lub wolności gwarantowanych przez prawo UE. Zaostrzone zasady podejmowania uchwał przez Zgromadzenie Ogólne jako godzące w sprawność podejmowania uchwał przez Zgromadzenie Ogólne są sprzeczne z zasadą poprawnej legislacji, wynikającą z art. 2 konstytucji.
W ocenie Rzecznika, uchylenie przepisów ustawy o TK regulujących tryb zgłaszania kandydatów na sędziów TK spowodowało samodzielne unormowanie tego zagadnienia w regulaminie Sejmu, co nie ma podstaw w art. 112 konstytucji. Wybór sędziego Trybunału nie jest wyłącznie wewnętrzną sprawą Sejmu, skoro osoba ta ma rozstrzygać m.in. o zakresie ochrony praw i wolności jednostki.
Ponadto, zdaniem Rzecznika, przewidziane w art. 2 ustawy nowelizującej reguły rozpatrywania spraw wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie tej ustawy zostały określone z naruszeniem zasady poprawnej legislacji, wynikającej z art. 2 konstytucji. Regulacja ta jest także obciążona wadami merytorycznymi, ponieważ prowadzi do nieuzasadnionego przedłużania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, co stanowi naruszenie art. 45 ust. 1 konstytucji i art. 47 Karty Praw Podstawowych.
Zdaniem Rzecznika, celem art. 5 ustawy nowelizującej przewidującego wejście w życie ustawy nowelizującej z dniem ogłoszenia było uniemożliwienie kontroli konstytucyjności tej ustawy w okresie vacatio legis. Działanie to było niedopuszczalnym obejściem konstytucji i stanowi naruszenie jej art. 188.
W opinii Rzecznika, ustawa nowelizująca nie może być podstawą orzekania, ponieważ każde wydane na jej podstawie orzeczenie stanowiłoby naruszenie Konstytucji. Rzecznik przypomniał, że sędziowie Trybunału podlegają wyłącznie konstytucji wobec tego nie ma do nich zastosowania domniemanie konstytucyjności ustawy nowelizującej.
V. Wniosek Krajowej Rady Sądownictwa o zbadanie zgodności:
1) ustawy nowelizującej z art. 2, art. 7, art. 10, art. 45 ust. 1, art. 118, art. 119 ust. 1 i art. 123 ust. 1 konstytucji,
2) art. 1 pkt 15 ustawy nowelizującej z art. 2, art. 7, art. 8, art. 131 ust. 1 i art. 197 konstytucji,
3) art. 5 ustawy nowelizującej z art. 2, art. 7, art. 8 i art. 188 konstytucji, a także art. 45 ust. 1 konstytucji w związku z art. 6 konwencji,
4) art. 8 pkt 4 w związku z art. 36 ust. 1 pkt 4, art. 36 ust. 2 i art. 31a ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2, 7 i 8 ustawy nowelizującej, z art. 2, art. 7, art. 8, art. 10, art. 173, art. 194 ust. 1 i art. 195 ust. 1 i 2 konstytucji,
5) art. 28a ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 5 ustawy nowelizującej, z art. 2, art. 7, art. 8, art. 10, art. 173 i art. 195 ust. 1 i 2 konstytucji,
6) art. 44 ust. 3 w związku z art. 99 ust. 1 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 9 i 14 ustawy nowelizującej, z art. 2, art. 7, art. 8, art. 190 ust. 5 i art. 197 konstytucji, a także z art. 45 ust. 1 konstytucji w związku z art. 6 konwencji.
W ocenie Krajowej Rady Sądownictwa, ustawa nowelizująca jest w całości niezgodna z konstytucją w dwóch płaszczyznach. Pogłębia ona kryzys wokół Trybunału Konstytucyjnego, znacząco utrudniając mu wykonywanie zadań przewidzianych w art. 188 i art. 189 konstytucji. Wprowadzone w niej rozwiązania, takie jak: nowe zasady podejmowania uchwał przez Zgromadzenie Ogólne, zasady orzekania w pełnym składzie, podejmowanie rozstrzygnięć większością 2/3 głosów, wyznaczanie rozpraw według kolejności wpływu spraw czy określone terminy oczekiwania na rozprawę uniemożliwiają Trybunałowi funkcjonowanie w pełni niezależnie od władzy ustawodawczej i wykonawczej, co godzi w niezależność Trybunału i niezawisłość jego sędziów. Ustawa nowelizująca może doprowadzić do „instytucjonalnego paraliżu i destabilizacji funkcjonowania Trybunału na poziomie fundamentalnym”, co będzie miało negatywne skutki społeczne. Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym powinno być uregulowane w sposób gwarantujący jednostce rozpoznanie sprawy bez zbędnej zwłoki.
Powodem zakwestionowania konstytucyjności ustawy nowelizującej w całości przez Krajową Radę Sądownictwa były także uchybienia, które miały miejsce podczas jej uchwalania. Zakres i charakter zmian wprowadzonych do projektu tej ustawy na etapie drugiego czytania w Sejmie prowadzi do wniosku, że ustawa była „faktycznie procedowana” nie w trzech, a w dwóch czytaniach. Prace nad ustawą toczyły się nieustannie, także w godzinach nocnych. Nieformalnie była ona procedowana w trybie pilnym, pomimo że taki status mogą mieć wyłącznie projekty rządowe, niedotyczące ustroju i właściwości władz publicznych.
Odnosząc się do braku vacatio legis (art. 5 ustawy nowelizującej), Krajowa Rada Sądownictwa wyraziła pogląd, że dla ustaw o charakterze ustrojowym termin ten nie powinien być krótszy niż sześć miesięcy. Pochopne wprowadzenie zmian w funkcjonowaniu Trybunału Konstytucyjnego może doprowadzić nie tylko do jego niewydolności funkcjonalnej i orzeczniczej, ale także do destabilizacji państwa. Pominięcie vacatio legis w ustawie nowelizującej spowodowało negatywne skutki zarówno dla uczestników postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy jak i dla Trybunału Konstytucyjnego, ze względu na brak dostatecznego czasu do organizacyjnego przygotowania się do nowych standardów i wymogów. Ponadto, skutkiem braku vacatio legis jest także zamknięcie możliwości zbadania konstytucyjności ustawy nowelizującej przed jej wejściem w życie.
W opinii KRS, uchylenie w całości rozdziału 10 ustawy o TK, bez wprowadzenia w jego miejsce nowych regulacji, jest niezgodne z konstytucją, w szczególności z jej art. 197, z którego wynika, że ustawodawca jest zobowiązany uregulować w ustawie organizację i tryb procedowania w każdej sprawie należącej do jego właściwości.
Zdaniem Krajowej Rady Sądownictwa, nowe zasady stwierdzania wygaśnięcia mandatu sędziego TK, a w szczególności przekazanie uprawnień Zgromadzenia Ogólnego Sejmowi, jak i przyznanie możliwości inicjowania postępowania Prezydentowi i Ministrowi Sprawiedliwości naruszają zasadę trójpodziału i równowagi władz oraz zasady niezależności Trybunału Konstytucyjnego oraz niezawisłości jego sędziów. Podobne zastrzeżenia budzi przyznanie Prezydentowi i Ministrowi Sprawiedliwości uprawnienia do inicjowania postępowania dyscyplinarnego wobec sędziów TK. Przepis ten stwarza organom władzy wykonawczej możliwość wywierania (choćby potencjalnie) nacisków na sędziów Trybunału Konstytucyjnego, a przez to oddziaływania na wykonywanie przez Trybunał funkcji orzeczniczej.
Pozostałe zagadnienia związane z postępowaniem
Spośród zawiadomionych uczestników postępowania stanowisko w sprawie, w piśmie z 10 lutego 2015 r., zajął Prokurator Generalny. Nie zostały natomiast przedstawione Trybunałowi Konstytucyjnemu stanowiska pozostałych uczestników, a mianowicie Sejmu i Rady Ministrów.
Do Trybunału Konstytucyjnego wpłynęły cztery opinie amicus curiae złożone przez: Naczelną Radę Adwokacką, Naczelną Radę Radców Prawnych, Helsińską Fundację Praw Człowieka oraz Fundację Stefana Batorego.
Rozprawie będzie przewodniczył prezes TK Andrzej Rzepliński, sprawozdawcą będzie wiceprezes TK Stanisław Biernat.