Dostęp do informacji publicznej - podmioty obowiązane do udostępniania informacji publicznej, zakres udzielanych informacji, odpowiedzialność karna, strony postępowania K 1/21
Podmiot inicjujący postępowanie: Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego
Data: 12 XI 2021 godz.: 9.37
15 grudnia 2021 r. o godz. 11:00 Trybunał Konstytucyjny rozpozna sprawę z wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego dotyczącą dostępu do informacji publicznej - podmioty obowiązane do udostępniania informacji publicznej, zakres udzielanych informacji, odpowiedzialność karna, strony postępowania.
Trybunał Konstytucyjny dokona kontroli zgodności:
1) art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim nie konkretyzują znaczenia pojęć: „władze publiczne”, „inne podmioty wykonujące zadania publiczne, „osoby pełniące funkcje publiczne” oraz „związek z pełnieniem funkcji publicznych”, przez co w sposób nieuprawniony poszerzają rozumienie podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej z art. 61 ust. 1 oraz z zasadą określoności przepisów prawa, która stanowi element klauzuli państwa prawnego z art. 2 Konstytucji RP;
2) art. 5 ust. 2 i 3 u.d.i.p. w zakresie, w jakim nakładają na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne obowiązek udostępniania informacji publicznych „o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji” również w odniesieniu do informacji należących do sfery prywatności tych osób oraz do danych osobowych z art. 47, art. 51 ust. 2, art. 61 ust. 1 i art. 61 ust. 2 Konstytucji RP oraz z zasadą określoności przepisów prawa, która stanowi element klauzuli państwa prawnego z art. 2 Konstytucji RP, jak również z art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2;
3) art. 4 ust. 1 i 2 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim nie regulują w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej udziału osób pełniących funkcje publiczne, w sytuacji, w której żądana informacja dotyczy tych osób z art. 47, art. 51 ust. 2, art. 51 ust. 5, art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 2 i art. 61 ust. 4 Konstytucji RP;
4) art. 1 ust. 1 i 2 w związku z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim nie regulują, w sposób jednoznaczny relacji między nimi a przepisami szczególnymi normującymi dostęp albo ograniczenie dostępu do określonych typów danych znajdujących się w posiadaniu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP lub w art. 4 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p., w tym danych chronionych z mocy uregulowań szczególnych, a także stanowiących element akt spraw indywidualnych, jakie były lub są prowadzone przez organy władz publicznych, lub do danych świadczących o wynikach takich postępowań z art. 51 ust. 2, art. 51 ust. 5, art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 2 i art. 61 ust. 4 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz z zasadą określoności przepisów prawa, która stanowi element klauzuli państwa prawnego z art. 2 Konstytucji RP;
5) art. 5 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 2 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepisy te, nakładając na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne obowiązek udostępniania informacji publicznej, nie regulują kwestii anonimizacji danych osobowych lub innych danych ze sfery prywatności oraz wyłączają możliwość weryfikacji interesu prawnego lub faktycznego w pozyskaniu tych danych w kontekście nadużycia prawa podmiotowego do uzyskania informacji publicznej z art. 47, art. 51 ust. 2, art. 51 ust. 5, art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 2 i art. 61 ust. 4 Konstytucji RP oraz z art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3,5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2;
6) art. 23 u.d.i.p. w zakresie, w jakim nie spełnia postulatu określoności ustawowych znamion czynu zabronionego z art. 42 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP oraz art. 7 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 oraz z zasadą określoności przepisów prawa, która stanowi element klauzuli państwa prawnego z art. 2 Konstytucji RP.
Ad. 1. W ocenie Wnioskodawcy art. 4 ust. 1 u.d.i.p. ujmuje zakres podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej znacznie szerzej, niż zostało to wskazane w art. 61 ust. 1 Konstytucji. Wnioskodawca wskazuje, że w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. występują pojęcia niezdefiniowane oraz nieskonkretyzowane, wobec czego obowiązek udostępnienia informacji publicznej staje się niejednoznaczny. W praktyce prowadzi to do poszerzenia zakresu podmiotowego jego adresatów co – zdaniem Wnioskodawcy – jest niezgodne z zasadą prawidłowej legislacji, która nakazuje, aby przepisy były formułowane w sposób poprawny, jasny i precyzyjny. Ustawodawca – w ocenie Wnioskodawcy - nie może poprzez niejasne formułowanie tekstu przepisów pozostawiać organom, które mają je stosować, nadmiernej swobody przy ustalaniu zakresu ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw jednostki.
Wnioskodawca wskazuje, że ze względu na naruszenie zasad poprawnej legislacji za niezgodny z Konstytucją należy uznać również art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim nie konkretyzuje znaczenia pojęć „osoby pełniące funkcje publiczne" oraz „związek z pełnieniem funkcji publicznej". W żadnym z przepisów ustawy nie skonkretyzowano bowiem, o jaki związek chodzi. Pozwala to, zdaniem Wnioskodawcy, przyjąć też taką interpretację, zgodnie z którą istnieje możliwość udostępnienia każdej informacji ze sfery prywatności, skoro sfera ta oraz jej związek z pełnieniem funkcji publicznej zawsze się przenikają.
W ocenie Wnioskodawcy, analiza orzecznictwa sądów administracyjnych potwierdza, że proces dookreślenia znaczeń normatywnych użytych przez prawodawcę w u.d.i.p. odbywa się w istocie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co dowodzi, że zarówno art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jak i art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. nie spełniają wymogu określoności przepisów prawa.
Ad. 2. Wnioskodawca zarzuca art. 5 ust. 2 i 3 u.d.i.p. brak należytego wyważenia kolizji między konstytucyjnym prawem dostępu do informacji publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji), a ochroną prawa do prywatności (art. 47 Konstytucji) i prawem do ochrony danych osobowych w zakresie wynikającym z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 51 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji), co pozostaje w ścisłym związku z zarzutem braku określoności art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Kwestionowane przepisy nie stwarzają, w ocenie Wnioskodawcy, gwarancji, że udostępnienie informacji o osobach pełniących funkcje publiczne będzie następować tylko w takim zakresie, w jakim jest to konieczne w demokratycznym społeczeństwie. Wnioskodawca wskazuje, że zbędne z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawa jest wkraczanie w autonomię informacyjną osób pełniących funkcje publiczne w zakresie dotyczącym informacji mających „jakikolwiek" (nieokreślony przez przepisy) związek z pełnieniem tych funkcji. Zdaniem wnioskodawcy prowadzi to także do naruszenia art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych.
Ad. 3. Zdaniem Wnioskodawcy art. 4 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p są niezgodne z Konstytucją ponieważ nie regulują w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej udziału osób pełniących funkcje publiczne, w sytuacji, w której żądana informacja dotyczy tych osób Wskazuje on, że nie realizuje to konstytucyjnego wymogu w zakresie minimalnej ochrony prawa do prywatności osób.
Ad. 4. Kwestionowanym art. 1 ust. 1 i 2 w związku z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Wnioskodawca zarzuca brak uregulowania w sposób jednoznaczny relacji między nimi a przepisami szczególnymi normującymi dostęp albo ograniczenie dostępu do określonych typów danych znajdujących się w posiadaniu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji, art. 4 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p., w tym danych chronionych z mocy uregulowań szczególnych, a także stanowiących element akt spraw indywidualnych, jakie były lub są prowadzone przez organy władzy publicznej.
Ad. 5. Wnioskodawca brak konstytucyjności art. 5 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 2 ust. 2 u.d.i.p. wiąże z nieuregulowaniem kwestii anonimizacji danych osobowych lub innych danych ze sfery prywatności. W jego ocenie anonimizacja określonych danych nie powinna być rozwiązywana na płaszczyźnie stosowania prawa. Brak ustawowo normowanych zasad anonimizacji jest – w ocenie Wnioskodawcy – istotnym mankamentem, który pozostawia ustalenie granic ochrony prawa do prywatności podmiotom udostępniającym te dane. Działanie organu tymczasem może powodować przekroczenie granic i zakresu prawa do informacji publicznej, a podjęcie samodzielnej decyzji o anonimizacji danych w przypadku braku regulacji prawno-materialnej może narazić podmiot udostępniający na zarzut odpowiedzialności karnej z art. 23 u.d.i.p.
Wnioskodawca kwestionowanym przepisom zarzuca również wyłączenie możliwości weryfikacji przez organ obowiązany do udostępnienia informacji interesu prawnego lub faktycznego w pozyskaniu danych przez żądającą ich osobę w kontekście nadużycia prawa podmiotowego do uzyskania informacji publicznej .
Ad. 6. W ocenie Wnioskodawcy art. 23 u.d.i.p. nie realizuje postulatu określoności ustawowych znamion czynu zabronionego, ponieważ zawiera niedookreślony zwrot „informacja publiczna". Na jego podstawie – jak wskazuje Wnioskodawca – nie sposób ustalić, jakie działania polegające na niewykonaniu obowiązku udostępnienia informacji publicznej zagrożone są sankcją przewidzianą w tym przepisie.
Pełny skład orzekający Trybunału Konstytucyjnego: prezes TK Julia Przyłębska - przewodniczący, sędzia TK Krystyna Pawłowicz - sprawozdawca.