Warunki ukończenia aplikacji notarialnej SK 24/19
29 kwietnia 2020 r. o godz. 11:00 Trybunał Konstytucyjny ogłosił orzeczenie w sprawie skargi konstytucyjnej dotyczącej warunków ukończenia aplikacji notarialnej.
Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:
1. § 1 ust. 2 zdanie ostatnie uchwały Nr VII/48/2009 Krajowej Rady Notarialnej z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, w brzmieniu nadanym przez § 1 uchwały Nr VII/60/2009 Krajowej Rady Notarialnej z dnia 17 października 2009 r. w sprawie zmiany uchwały Nr VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, jest zgodny z art. 65 ust. 1 oraz art. 70 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
2. § 6 ust. 1 zdanie pierwsze uchwały z 18 września 2009 r. powołanej w punkcie 1, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejście w życie § 8 uchwały Nr VIII/196/2012 Krajowej Rady Notarialnej z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, jest zgodny z art. 65 ust. 1 oraz art. 70 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowanie.
Orzeczenie zapadło jednogłośnie.
Przedmiot kontroli.
W niniejszej sprawie zakwestionowano konstytucyjność dwóch przepisów uchwały Nr VII/48/2009 Krajowej Rady Notarialnej z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej (dalej: uchwała z 2009 r.).
Brzmienie § 1 ust. 2 zdanie ostatnie uchwały z 2009 r. od 17 października 2009 r., tj. od zmiany dokonanej przez § 1 uchwały Nr VII/60/2009 Krajowej Rady Notarialnej z dnia 17 października 2009 r. w sprawie zmiany uchwały Nr VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej (dalej: uchwała zmieniająca z 2009 r.), jest następujące:
“Wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji”.
Z kolei § 6 ust. 1 zdanie pierwsze uchwały z 2009 r. obowiązywał do uchylenia go, z dniem 28 grudnia 2012 r., przez § 8 uchwały Nr VIII/196/2012 Krajowej Rady Notarialnej z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej i stanowił:
“W czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia”.
Problem konstytucyjny.
Przedmiotem orzekania przez Trybunał było zagadnienie, czy kwestionowane przepisy uchwały z 2009 r. w sposób nieproporcjonalny ograniczają wolność wyboru zawodu i prawo do nauki.
Dopuszczalność kontroli korporacyjnego aktu normatywnego w postępowaniu wywołanym skargą konstytucyjną.
Odwołując się do wykładni art. 79 ust. 1 Konstytucji dokonanej w wyroku pełnego składu TK z 24 października 2007 r. (sygn. SK 7/06), wyroku pełnego składu TK z 16 listopada 2011 r. (sygn. SK 45/09) oraz wyroku TK z 12 kwietnia 2012 r. (sygn. SK 30/10), Trybunał stwierdził, że nie uniemożliwia wniesienia skargi konstytucyjnej okoliczność, iż kwestionowany akt normatywny formalnie nie należy do konstytucyjnego katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 ustawy zasadniczej. Istotne znaczenie ma jedynie pozytywna odpowiedź na pytanie, czy:
– z jednej strony – dany akt zawiera normy o abstrakcyjnym i generalnym charakterze;
– z drugiej strony – akt taki był podstawą orzeczenia władzy publicznej (w szczególności sądu), które stanowiło przejaw władztwa państwowego wobec jednostki.
Trybunał w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podkreślił, że podstawę prawną ostatecznego rozstrzygnięcia tworzą zarówno przepisy dotyczące procedury, w ramach której sąd administracyjny wydał ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie, jak i przepisy dotyczące procedury stosowanej przez podmioty rozstrzygające w tej sprawie na wcześniejszych jej etapach. Prawidłowość postępowania jest bowiem badana przez sąd administracyjny i może stanowić podstawę do uchylenia wcześniej wydanych rozstrzygnięć. Przepisy stosowane w postępowaniu przed wszczęciem kontroli sądowoadministracyjnej współtworzą zatem podstawę prawną ostatecznego rozstrzygnięcia, także wówczas, gdy jest ono rozstrzygnięciem sądu administracyjnego.
W związku z powyższym Trybunał uznał, że § 1 ust. 2 zdanie ostatnie oraz § 6 ust. 1 zdanie pierwsze uchwały z 2009 r. mogły być samodzielnym przedmiotem kontroli w sprawie inicjowanej skargą konstytucyjną, albowiem mają one charakter norm abstrakcyjnych i zostały wydane na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 40 § 1 pkt 9 w związku z art. 73 ustawy – Prawo o notariacie. Ponadto zaskarżone przepisy uchwały z 2009 r. były podstawą prawną ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie skarżącej, gdyż zostały zastosowane – najpierw – przez radę izby notarialnej, która odmówiła skarżącej wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, oraz przez Krajową Radę Notarialną, która negatywnie rozpatrzyła zażalenie skarżącej na uchwałę odmowną rady izby, a potem – przez sądy administracyjne, które rozpatrywały skargę skarżącej na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej i prawomocnie uznały, że skarżącej nie przysługuje prawo do otrzymania przedmiotowego zaświadczenia.
Ocena konstytucyjności badanego przepisu.
W ocenie Trybunału gwarancje wynikające z treści art. 70 ust. 1 Konstytucji dotyczą stworzenia warunków kształcenia się w ramach aplikacji notarialnej. Chodzi zarówno o warunki wstępne przystąpienia do aplikacji, jak i reguły jej odbywania, w tym zaliczania jej kolejnych etapów. W tym zakresie konieczne jest stworzenie takich zasad, które nie będą miały charakteru arbitralnego czy dyskryminującego poszczególne osoby, ale umożliwią im zdobywanie uprawnień stosownie do własnych umiejętności i osobistych predyspozycji. Jednocześnie znaczenie aplikacji, jako formy przygotowania zawodowego, wymaga istnienia odpowiednich mechanizmów weryfikacji efektów tego przygotowania. Także w tym wymiarze przysługujące im gwarancje prawa do nauki wymagają takich kryteriów oceny aplikantów, które odnosić się będą do ich indywidualnych osiągnięć oraz zdolności przydatnych z punktu widzenia wykonywania zawodu notariusza. Nie mogą natomiast mieć charakteru arbitralnego, bądź też dotyczyć takich cech czy predyspozycji, które nie miałyby związku z należytym wykonywaniem tego zawodu zaufania publicznego.
Trybunał uznał, że prawo do nauki oraz prawo do wyboru zawodu, realizowane w ramach aplikacji notarialnej, podlegają ograniczeniom wynikającym z charakteru formy kształcenia przygotowującego do wykonywania zawodu zaufania publicznego i odbywającego się pod nadzorem organów samorządu zawodowego. Specyficzny charakter aplikacji sprawia, że uprawnienia przyznane organom samorządu zawodowego należy rozpatrywać w ścisłym powiązaniu z jej celem. W takim kontekście oceniać należy również § 6 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z § 1 ust. 2 zdanie ostatnie uchwały z 2009 r., tj. normę, wedle której aplikant notarialny – aby zostać dopuszczonym do egzaminu zawodowego – musiał uprzednio złożyć w toku aplikacji dwa kolokwia. Trybunał zauważył, że w języku polskim sformułowanie ”składać egzamin (kolokwium)” lub ”złożyć egzamin (kolokwium)” oznacza nie tylko sam fakt przystąpienia do określonego sprawdzianu wiedzy, ale również jego zaliczenie na ocenę pozytywną. Tym samym nie można czynić sformułowaniu w zdaniu pierwszym ust. 1 § 6 uchwały z 2009 r. zarzutu, iż było ono albo wieloznaczne, albo dotyczyło jedynie konieczności samego przystąpienia do kolokwium (bez względu na rezultat).
Przewidziana w § 1 ust. 2 zdanie ostatnie a contrario uchwały z 2009 r. kompetencja do odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej (które z kolei uprawnia aplikanta do przystąpienia do egzaminu zawodowego) wyklucza daną osobę z dalszego kształcenia się, a w konsekwencji – dopuszczenia do zawodu, jednak tylko w ramach aplikacji. Ocena proporcjonalności ograniczenia tego prawa musi się zatem wiązać – w pierwszej kolejności – ze stwierdzeniem, czy mechanizm prawny wynikający z zaskarżonych w niniejszej sprawie przepisów uchwały z 2009 r. mógł doprowadzić do osiągniecia celu zamierzonego przez ustawodawcę, a którym jest dążenie do tego, aby zawód notariusza wykonywały osoby mające odpowiednio wysoki poziom wiedzy oraz przestrzegające określonych wartości etycznych. Stąd uprawnienie Krajowej Rady Notarialnej do ustalania programu aplikacji notarialnej oraz nadzoru nad szkoleniem aplikantów, wynikające art. 40 § 1 pkt 9 w związku z art. 73 ustawy – Prawo o notariacie, a w konsekwencji ustanawianie przez ten podmiot stosownych sprawdzianów wiedzy teoretycznej i praktycznej, Trybunał uznał za przydatne do osiągnięcia tego celu.
Trybunał rozważył też, czy obowiązek złożenia (czyli przystąpienia i zarazem zaliczenia na ocenę pozytywną) dwóch kolokwiów, o których mowa w § 6 ust. 1 zdanie pierwsze uchwały z 2009 r., był konieczny również z punktu widzenia znaczenia i celu aplikacji notarialnej. Zdaniem Trybunału na to pytanie odpowiedź jest pozytywna. Możliwość dokonywania selekcji aplikantów dopuszczonych do egzaminu zawodowego pod względem ich merytorycznej przydatności do wykonywania zawodu notariuszy jest niezbędna do tego, aby już na etapie kształcenia wykluczać z tego grona osoby, które nie są w stanie sprostać wysokim wymaganiom stawianym osobom wykonującym szczególny zawód zaufania publicznego, jakim jest notariat. Problem nie leży zatem w samym istnieniu mechanizmu weryfikującego wiedzę aplikantów (in casu: dwa kolokwia w trakcie aplikacji) oraz ewentualnej odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji (w razie nieuzyskania pozytywnego wyniku z co najmniej jednego z tych kolokwiów), ale w tym, aby tego rodzaju rozstrzygnięcia organów samorządu notarialnego nie były arbitralne, a opierały się na obiektywnych kryteriach. W tym zakresie jednak Trybunał nie znalazł podstaw do uznania, że kolokwia przewidziane w § 6 ust. 1 zdanie pierwsze uchwały z 2009 r. miały charakter nieobiektywny. Weryfikacja ta była konieczna, aby ocenić poziom wiedzy uzyskany przez aplikantów w ramach konkretnej dziedziny prawa oraz posiadane przez nich umiejętności. Negatywny wynik kolokwium (w terminie podstawowym, jak i poprawkowym) – in abstracto – pokazuje istotne braki w przygotowaniu aplikanta i staje się podstawą do nieuzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Istnienie tego mechanizmu należy postrzegać jako niezbędny instrument prawny, bez którego organy samorządu notarialnego pozbawione byłyby możliwości reagowania na stwierdzenie w toku aplikacji trudności w opanowaniu przez aplikanta koniecznego zasobu wiedzy prawniczej. Stwierdzenie – na podstawie wyniku kolokwium – nieodpowiedniego merytorycznego poziomu aplikanta notarialnego musi skutkować możliwością wykluczenia go z grona osób aspirujących do wykonywania zawodu notariusza.
Trybunał rozważył ponadto, czy badane w niniejszej sprawie przepisy nie stanowią nadmiernego ograniczenia prawa do nauki. Zdaniem Trybunału regulacja przewidziana w § 1 ust. 2 zdanie ostatnie a contrario uchwały z 2009 r., tj. odmowa wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej w razie nieuzyskania ocen pozytywnych z kolokwiów, o których mowa w § 6 ust. 1 zdanie pierwsze uchwały z 2009 r., nie jest tak dolegliwa dla jednostki, aby uznać jej niekonstytucyjność. Należy zaznaczyć, że nieuzyskanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 72 § 2 ustawy – Prawo o notariacie, choć z subiektywnego punktu widzenia aplikanta – co zrozumiałe – jest obciążone negatywnymi konotacjami, to jednak nie zamyka definitywnie możliwości ponownego przystąpienia danej osoby do aplikacji notarialnej na zasadzie art. 71 § 2 i 3 w związku z art. 11 pkt 1-3 ustawy – Prawo o notariacie. Nieukończenie aplikacji notarialnej nie wyklucza również możliwości kształcenia się w ramach aplikacji przygotowującej do wykonywania innego zawodu prawniczego, jak np. aplikacji adwokackiej czy radcowskiej. Zastosowanie mechanizmu prawnego przewidzianego w kwestionowanych w niniejszej sprawie przepisach nie prowadziło zatem do wyłączenia możliwości kształcenia i doskonalenia umiejętności niezbędnych do wykonywania kwalifikowanego zawodu prawniczego, w tym także jednego z zawodów zaufania publicznego. Ograniczało jedynie możliwość kontynuowania konkretnego cyklu aplikacji notarialnej. Z tego względu Trybunał nie uznał tego rozwiązania za nadmiernie dolegliwe.
Skład orzekający Trybunału Konstytucyjnego: sędzia TK Jakub Stelina - przewodniczący, sędzia TK Andrzej Zielonacki - sprawozdawca oraz sędzia TK Jarosław Wyrembak.