Brak możliwości oceny dowodu w postaci ostatecznego orzeczenia lekarskiego w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na broń SK 113/20
23 listopada 2022 r. Trybunał Konstytucyjny ogłosił orzeczenie w sprawie skargi konstytucyjnej Z. P. dotyczącej braku możliwości oceny dowodu w postaci ostatecznego orzeczenia lekarskiego w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na broń.
Trybunał Konstytucyjny orzekł, że artykuł 15h ust. 7 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji jest zgodny z art. 2 w związku z art. 78 oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowanie.
Orzeczenie zapadło jednogłośnie.
Art. 15h ust. 7 ustawy o broni i amunicji jest częścią regulacji dotyczącej odwołania od orzeczenia lekarskiego lub psychologicznego, w których upoważniony lekarz lub psycholog stwierdza, czy osoba ubiegająca się o pozwolenie na broń spełnia – określone w art. 15 ust. 1 pkt 2-4 tej ustawy – negatywne przesłanki wydania pozwolenia na broń (są one następujące: zaburzenia psychiczne lub znacznie ograniczona sprawność psychofizyczna, istotne zaburzenia funkcjonowania psychologicznego, uzależnienie od alkoholu lub substancji psychoaktywnych). Przepis ten stanowi, że orzeczenie lekarskie lub psychologiczne wydane w trybie odwoławczym jest ostateczne.
Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej przez Trybunał sprawie było przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych takie rozumienie art. 15h ust. 7 ustawy o broni i amunicji, zgodnie z którym w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na broń organ jest związany wydanym w trybie odwoławczym orzeczeniem lekarskim. Skarżący podnosił, że kwestionowane przez niego unormowanie prowadzi do tego, że organ administracji nie może dokonywać oceny dowodu w postaci orzeczenia lekarskiego wydanego w trybie odwoławczym, co – jego zdaniem – narusza prawo do sprawiedliwej (rzetelnej) procedury administracyjnej.
Przeanalizowawszy praktykę stosowania art. 15h ust. 7 ustawy o broni i amunicji, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zaskarżoną regulację należy odczytywać inaczej, niż uczynił to skarżący. Rzeczywiście – tak jak podnosił skarżący – sądy administracyjne wywodzą, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na broń organ nie jest upoważniony do weryfikacji treści orzeczenia lekarskiego wydanego w trybie odwoławczym, a dowód ten ma szczególny charakter. Nie znaczy to jednak, jak twierdził skarżący, że dowód ten w ogóle nie podlega ocenie w toku postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że orzeczenie lekarskie wydane w trybie odwoławczym ma dla organu charakter wiążący, dostrzega bowiem jednocześnie, że istnieją sytuacje szczególne, w których orzeczenie takie może być wzruszone.
Zrekonstruowaną z uwzględnieniem orzecznictwa sądów administracyjnych treść normatywną art. 15h ust. 7 ustawy o broni i amunicji Trybunał Konstytucyjny skonfrontował ze standardem sprawiedliwej (rzetelnej) procedury administracyjnej.
Trybunał zaznaczył, że unormowanie wynikające z art. 15h ust. 7 ustawy o broni i amunicji powinno być analizowane w ścisłym związku z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim w związku z wysłowionymi w tym kodeksie zasadami. To, że przepisy ustawy o broni i amunicji przewidują określony sposób udowodnienia, że osoba ubiegająca się o pozwolenie na broń nie należy do osób wymienionych w art. 15 ust. 1 pkt 2-4 ustawy o broni i amunicji, nie oznacza, że do dowodu w postaci orzeczenia lekarskiego nie stosuje się w ogóle przepisów k.p.a. Odwoławszy się do stanowiska wyrażonego w orzecznictwie NSA, Trybunał wskazał, że w demokratycznym państwie prawa nie jest dopuszczalne, aby dowód, i to o wiążącym charakterze, jakim jest orzeczenie lekarskie wydane w trybie odwoławczym, pozostawał poza jakąkolwiek kontrolą i oceną. Organ administracji nie dysponuje wiedzą specjalną, by zweryfikować trafność diagnozy lekarskiej (psychologicznej), lecz może, a nawet powinien, ocenić moc dowodową wydanego na podstawie ustawy o broni i amunicji orzeczenia lekarskiego – w szczególności zweryfikować, czy orzeczenie to zostało wydane zgodnie z prawem, czy nie ma w nim dostrzegalnych na pierwszy rzut oka sprzeczności. Jeśli obywatel podważa rzetelność badań, organ jest zobowiązany tę kwestię wyjaśnić, co nie znaczy – samodzielnie ocenić (zweryfikować), czy osoba ubiegająca się o pozwolenie na broń rzeczywiście ma zaburzenia psychiczne, znacznie ograniczoną sprawność psychofizyczną, wykazuje istotne zaburzenia funkcjonowania psychologicznego lub jest uzależniona od alkoholu lub substancji psychoaktywnych. W postępowaniu przed organem administracji można natomiast obalić moc dowodową orzeczenia, w którym istnienie określonych chorób lub zaburzeń stwierdzono.
Trybunał wziął dodatkowo pod uwagę, że ustawodawca przewidział inne instrumenty zabezpieczające rzetelność postępowania orzeczniczo-diagnostycznego.
Po pierwsze, postępowanie orzeczniczo-diagnostyczne jest prowadzone tylko przed upoważnionymi lekarzami i psychologami posiadającymi specjalne kwalifikacje. W ramach tego postępowania przewidziany jest tryb odwoławczy, a podmiotami odwoławczymi są wyspecjalizowane ośrodki, które posiadają wyższy stopień referencyjny i nie pozostają w organizacyjnym związku z lekarzami lub psychologami rozstrzygającymi po raz pierwszy o stanie zdrowia osoby ubiegającej się o pozwolenie na broń. To w ramach procedury odwoławczej przed wyspecjalizowanymi podmiotami, zainteresowany może podnosić kwestie, które wpłynęły na treść orzeczenia lekarskiego, poddawany jest następnym badaniom, przy czym podmiot odwoławczy dysponuje wcześniej zgromadzoną dokumentacją medyczną i może dokonać weryfikacji (także merytorycznej) prawidłowości wcześniejszego orzeczenia lekarskiego lub psychologicznego.
Po drugie, ustawodawca przewidział odrębny środek kontroli wykonywania i dokumentowania badań lekarskich lub psychologicznych, przewidziany w art. 15i ustawy o broni i amunicji. Wprawdzie ustawodawca nie określił, jaki skutek wywiera negatywny wynik kontroli dla konkretnych orzeczeń lekarskich (psychologicznych), niemniej jednak sądy administracyjne przyjęły, że gdy w następstwie kontroli ustalono, iż w toku przeprowadzonych badań doszło do uchybień mogących mieć wpływ na ich wyniki, to okoliczność ta może stanowić podstawę do przeprowadzenia ponownego badania przez lekarza (psychologa), jak również wynik kontroli może potwierdzać zasadność przeprowadzenia przez upoważnionych lekarzy (psychologów) nowych badań i wydania na ich podstawie odmiennego od pierwotnego orzeczenia.
Trybunał Konstytucyjny dostrzegając, że cały mechanizm weryfikacji i kontroli orzeczeń lekarskich (psychologicznych) może okazywać się w praktyce niewystarczający, by obalić, jak określił to skarżący, „dogmat” w postaci ostatecznego orzeczenia lekarskiego, doszedł do wniosku, że nieefektywność tego mechanizmu nie jest jednak wynikiem unormowania wynikającego z art. 15h ust. 7 ustawy o broni i amunicji.
Trybunał Konstytucyjny zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie prawo do bycia wysłuchanym, będące elementem prawa do dobrej administracji w ujęciu procesowym, jest realizowane w obszarze związanym nie z dochodzeniem praw i wolności o charakterze konstytucyjnym, lecz z uprawnieniem przyznanym wolą ustawodawcy i to w ściśle reglamentowanej sferze, w której zdrowie i życie oraz bezpieczeństwo i porządek publiczny stoją wyżej w hierarchii wartości niż interes jednostki w uzyskaniu pozwolenia na broń. Trybunał przypomniał, że polskie prawo – ani ustawa zasadnicza, ani ustawa o broni i amunicji – nie gwarantuje prawa do posiadania broni.
Trybunał podkreślił, że uprawnienie do posiadania broni jest uzależnione od szeregu przesłanek, w tym w szczególności od przesłanek zdrowotnych i psychologicznych. O istnieniu tych przesłanek rozstrzygają podmioty dysponujące wyspecjalizowaną i ekskluzywną wiedzą. Ani obwarowanie możliwości uzyskania uprawnienia do posiadania broni takimi warunkami, ani rozstrzyganie o ich spełnieniu przez podmioty diagnostyczno-orzecznicze nie były przedmiotem zarzutów rozpoznawanych przez Trybunał Konstytucyjny w przedmiotowej sprawie. Trybunał badał, czy jeden z elementów postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na broń, a mianowicie związanie organów administracji ostatecznym orzeczeniem lekarskim wydanym w trybie odwoławczym, czyni zadość standardom sprawiedliwej procedury administracyjnej. Trybunał stwierdził, że regulacja wyrażona w art. 15h ust. 7 ustawy o broni i amunicji nie narusza istoty prawa strony tego postępowania do bycia wysłuchanym, gdyż zarówno kwestionowany przepis z uwzględnieniem całego jego kontekstu normatywnego, jak i stanowisko orzecznicze sądów administracyjnych nie pozbawiają zainteresowanego możliwości podważenia orzeczenia lekarskiego w przypadku jego wadliwości.
Skład orzekający Trybunału Konstytucyjnego: sędzia TK Jarosław Wyrembak - przewodniczący, sędzia TK Piotr Pszczółkowski - sprawozdawca, sędzia TK Zbigniew Jędrzejewski, wiceprezes TK Mariusz Muszyński, sędzia TK Bogdan Święczkowski.