Uchwała Sejmu RP w sprawie usunięcia skutków kryzysu konstytucyjnego U 5/24
28 maja 2024 r. Trybunał Konstytucyjny rozpoznał wniosek grupy posłów na Sejm dotyczący uchwały Sejmu RP w sprawie usunięcia skutków kryzysu konstytucyjnego.
Trybunał Konstytucyjny orzekł, że uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 6 marca 2024 r. w sprawie usunięcia skutków kryzysu konstytucyjnego lat 2015-2023 w kontekście działalności Trybunału Konstytucyjnego jest niezgodna z art. 7 w związku z art. 87 ust. 1, art. 10 w związku z art. 173 i art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Trybunał umorzył postępowanie w pozostałym zakresie.
Orzeczenie zapadło jednogłośnie.
Grupa posłów wniosła o zbadanie zgodności uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 6 marca 2024 r. w sprawie usunięcia skutków kryzysu konstytucyjnego lat 2015-2023 w kontekście działalności Trybunału Konstytucyjnego w zakresie obejmującym przepisy prawa, z art. 4, art. 104 ust. 1 w związku z art. 106 i art. 96 ust. 1, a także z art. 7, art. 87, art. 173 w związku z art. 10 i art. 190 ust. 1 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że uchwałą wydaną bez podstawy prawnej, nie figurującą w konstytucyjnym katalogu źródeł powszechnie obowiązującego prawa, Sejm zakazał wykonywania wyroków Trybunału Konstytucyjnego, które na podstawie uchwały mogłyby zostać uznane za wydane z naruszeniem prawa. Ponadto, rażąco naruszając zasadę demokratycznego państwa prawnego, zasadę praworządności formalnej oraz zasadę podziału i równowagi władzy, Sejm „orzekł” przedmiotową uchwałą, że sędziowie Trybunału Konstytucyjnego, sprawujący urzędy sędziowskie od kilku lat, nie są sędziami Trybunału Konstytucyjnego, a Prezes Trybunału Konstytucyjnego, powołana postanowieniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, nie jest Prezesem Trybunału Konstytucyjnego.
Założenia uchwały nie są oparte na Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tylko odwołują się w domyśle do tzw. behawioralnej (realistycznej) koncepcji obowiązywania prawa, zakładającej, iż sam fakt postępowania zgodnie z określoną normą prawną i jej postrzeganie jako prawnej przez podmiot stosujący prawo, miałyby przesądzać o jej obowiązywaniu.
Zdaniem Sejmu, „[n]iesporne jest, że organy władzy publicznej mają obowiązek przestrzegać Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a w szczególności wynikającej z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady legalizmu, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Sejm Rzeczypospolitej Polskiej stoi na stanowisku, że uwzględnienie w działalności organu władzy publicznej rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego wydanych z naruszeniem prawa może zostać uznane za naruszenie zasady legalizmu przez te organy”.
Przytoczony fragment należy traktować jako rdzeń uchwały, gdyż pozostałe fragmenty mają wobec niego rolę pomocniczą. Sejm, wykonując – w jego przekonaniu – przywołane orzeczenia TK i ETPC, stanowi normy prawne, zgodnie z którymi organom władzy publicznej zakazuje się wykonywania orzeczeń TK, jeżeli były wydane w określonym składzie orzekającym, jeżeli skład orzekający wyznaczyła Prezes TK Julia Przyłębska lub dlatego, że wskutek dwóch powyżej wskazanych przyczyn, zdaniem Sejmu rzekomo nie jest możliwe wykonywanie przez TK ustrojowych zadań lub też dlatego, że zdaniem Sejmu rzekomo istnieje stan niezdolności TK do wykonywania jego konstytucyjnych kompetencji. Wolą i przekonaniem Sejmu, zrekonstruowanym w oparciu o całość uchwały, jest to, że ustanowiona przez niego norma ma charakter powszechnie obowiązujący, skierowany do wszystkich organów władzy publicznej i do organów samorządów zawodowych prawników. Takie jest ratio uchwały. Jej rozbudowana struktura, wiążąca się z zawarciem oświadczeń, deklaracji i apelu, służy w istocie rozmyciu treści normatywnej, a zatem sprawieniu pozoru, że nie jest ona aktem normatywnym. Jednocześnie bez treści całej uchwały nie sposób wskazać nazwisk sędziów TK, których udział w składzie orzekającym skutkuje, zdaniem Sejmu, obowiązkiem organów państwa, polegającym na zakazaniu wykonywania takich orzeczeń TK, zwłaszcza że uchwała nie posiada żadnych jednostek redakcyjnych systematyzujących jej tekst.
Analiza praktyki organów państwa stosujących uchwałę wskazuje, że norma prawna wyłączająca stosowanie art. 190 ust. 1 Konstytucji, skutkującego powszechnie obowiązującą mocą orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, zakazująca wykonywania wyroków TK przez organy władzy państwowej, podlega rekonstrukcji w oparciu o całość uchwały. Również w oparciu o uchwałę, a nie o jej określony fragment, obligatoryjni uczestnicy postępowania przed TK, wskazani literalnie w ustawie o organizacji TK, odmawiają udziału w tym postępowaniu, rekonstruując tym samym normę prawną (generalną i abstrakcyjną) wyłączającą stosowanie przepisów ustawy o organizacji TK, w szczególności jej art. 42 pkt 7, stanowiącego, że uczestnikiem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym jest Prokurator Generalny, art. 42 pkt 8, zgodnie z którym uczestnikiem postępowania przed TK jest minister właściwy do spraw zagranicznych – w sprawach zgodności z Konstytucją umów międzynarodowych ratyfikowanych w trybie art. 89 ust. 1 oraz art. 90 ust. 2 i 3 Konstytucji, art. 114 ust. 1 ustawy o organizacji TK, zgodnie z którym „[o]rzeczenia ogłasza się w odpowiednim dzienniku urzędowym na zasadach i w trybie określonych w Konstytucji oraz ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych”. Praktyka niepublikowania wyroków Trybunału Konstytucyjnego przez Prezesa Rządowego Centrum Legislacji w Dzienniku Ustaw wskazuje, że również na podstawie całości treści uchwały zrekonstruował on normę wyłączającą stosowanie art. 190 ust. 2 Konstytucji (Przepis Konstytucji stanowi wyraźnie, że „[o]rzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawach wymienionych w art. 188 podlegają niezwłocznemu ogłoszeniu w organie urzędowym, w którym akt normatywny był ogłoszony. Jeżeli akt nie był ogłoszony, orzeczenie ogłasza się w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej «Monitor Polski»”) oraz wyłączającą stosowanie art. 9 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zgodnie z którym, w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej ogłasza się „orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczące aktów normatywnych ogłoszonych w Dzienniku Ustaw”. Także Marszałek Sejmu, odmawiając zastosowania postanowienia TK o sygn. K 8/24, zakazującego procedowania wstępnego wniosku o pociągnięcie Prezesa NBP do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, do czasu zakończenia postępowania w przytoczonej sprawie, powołał się na uchwałę, a nie na jej określony fragment. Nie ulega zatem wątpliwości, że w oparciu o całą treść uchwały organy władzy państwowej dokonują rekonstrukcji różnych norm generalnych i abstrakcyjnych. W świetle art. 188 pkt 3 Konstytucji oraz przytoczonego orzecznictwa TK, poświęconego sposobowi rozumienia pojęcia „przepisy prawa” użytego we wskazanej jednostce redakcyjnej Konstytucji, uchwała spełnia w całości kryteria uzasadniające jej zaliczenie do kategorii „przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe”, a w konsekwencji podlega w całości kognicji Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 188 pkt 3 Konstytucji.
Wydanie przez Sejm aktu prawnego poza jego kompetencją, stanowi samodzielną przyczynę niezgodności z konstytucyjną zasadą praworządności formalnej – fundamentem systemu prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Z art. 7 Konstytucji wynika nakaz działania organów władzy państwowej na podstawie i w granicach prawa. Wyrażona w tym przepisie zasada praworządności formalnej (zasada legalizmu) oznacza obligo przestrzegania prawa przez Sejm, w szczególności zakaz przekraczania kompetencji przyznanych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Art. 7 zakazuje podejmowania aktywności prawodawczej organów władzy publicznej bez podstawy prawnej (zob. wyroki TK o sygn. P 12/00 i U 2/20). Uregulowanie w uchwale, stanowiącej akt prawa wewnętrznego, norm prawnych o charakterze powszechnie obowiązującym, jest rażącym i bezprecedensowym naruszeniem Konstytucyjnej zasady zamkniętego systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego i zasady dychotomicznej budowy konstytucyjnego systemu źródeł prawa, a tym samym bezpośrednie wykroczenie przeciwko konstytucyjnemu nakazowi działania organu władzy publicznej wyłącznie na podstawie i w granicach prawa.
Ponadto Konstytucja, ustawy, Regulamin Sejmu ani inny akt prawny nie przyznają Sejmowi kompetencji do kwestionowania, w drodze uchwały, kompetencji orzeczniczych sędziów Trybunału Konstytucyjnego, podważania mocy powszechnie obowiązującej wyroków TK, zakazywania innym organom władzy publicznej wykonywania orzecznictwa Trybunału, uchylania przepisów ustawy o organizacji TK w zakresie udziału obligatoryjnych uczestników w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, a także zwlekania z publikacją wyroków TK w Dzienniku Ustaw. Jest to w całości materia konstytucyjna oraz częściowo materia ustawowa i wkroczenie przez Sejm w drodze uchwały w ten obszar regulacji stanowi oczywistą obrazę przepisów wyznaczających granice kompetencji prawodawczej Izby. W szczególności przepisy Regulaminu Sejmu odnoszące się do podejmowania uchwał przez Sejm nie przewidują, co oczywiste, takiej kompetencji.
Umieszczenie w uchwale Sejmu materii ustawowych jest powtarzaniem nagannej praktyki powszechnej w czasach Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (w okresie komunizmu i sowieckiej okupacji Polski), gruntownie opisanej w piśmiennictwie prawno-konstytucyjnym w ramach szerszego procesu nazwanego rozchwianiem konstytucyjnego systemu źródeł prawa i jego otwarciem „od dołu”. Proces ten, mający miejsce w PRL, wywoływał głęboki sprzeciw wśród prawników, stając się w tej materii główną motywacją osób zaangażowanych w przemiany ustrojowe lat osiemdziesiątych dwudziestego wieku, zmierzających do udanej ostatecznie w 1997 r. radykalnej reformy konstytucyjnej regulacji systemu źródeł prawa, skutkującej ostatecznie tzw. zamknięciem systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Powrót do praktyki odrzuconej i uznanej za sprzeczną z zasadami demokratycznego państwa prawnego, zwłaszcza z zasadą praworządności formalnej (legalizmu), może być oceniony jako przejaw znanego skądinąd procesu dominacji ideologii nad prawem powszechnie obowiązującym i bardzo poważne podważenie stabilności funkcjonowania Rzeczypospolitej Polskiej, mogące mieć na celu również ekonomiczne osłabienie Polski. Podjęcie takiej uchwały jest celowym i świadomym wydaniem przez Sejm aktu normatywnego poza kompetencjami Sejmu, mającego zewnętrzną formę niewiążącej deklaracji poglądów politycznych Izby, jednak w zamyśle jego twórców i w świetle wskazanej praktyki stosowania uchwały, mającym na celu obejście konstytucyjnej zasady ustawowej formy regulacji zagadnień ustrojowych, wbrew przepisom Konstytucji, i wkroczeniem przez Sejm w kompetencje innych organów władzy publicznej: Trybunału Konstytucyjnego, Prezydenta i Senatu.
Z powyższych przyczyn Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że uchwała jest w całości niezgodna z art. 7 w związku z art. 87 ust. 1 Konstytucji.
Uchylenie przez Sejm skutków wyboru niektórych sędziów Trybunału Konstytucyjnego dokonanego przez Sejm poprzedniej kadencji godzi w podstawowe zasady demokratycznego państwa prawnego. W cywilizowanym państwie prawnym żaden organ nie może cofać własnych decyzji, obarczając skutkami takiego działania osoby trzecie. Narusza to w bowiem w szczególności zasadę niedziałania prawa wstecz oraz zasadę ochrony praw nabytych, a także zasadę pewności prawa. Nie ulega wątpliwości, że żaden z sędziów, których dotyczą uchwały Sejmu wymienione we fragmencie 1 kontrolowanej uchwały, nie miał jakiegokolwiek wpływu na tryb ich podjęcia ani na ich treść. Podobnie adresaci norm wynikających z wyroków Trybunału Konstytucyjnego mieli prawo układać swoje postępowanie w przekonaniu, że odnośni sędziowie zostali powołani zgodnie z Konstytucją. Uchylenie skutków wyboru sędziów, od których w rezultacie wyboru Prezydent przyjął ślubowanie, narusza zatem w sposób oczywisty zasadę podziału władz przewidzianą w art. 10 Konstytucji w związku z art. 173 Konstytucji, potwierdzającym niezależność Trybunału i tym samym niezawisłość jego sędziów.
Konkludując, Trybunał stwierdził, że normy prawne odczytywane z treści uchwały jako oczywiście niezgodne z Konstytucją są nieistniejące, albowiem zostały wykreowane poza kompetencjami, oraz są rażąco niezgodne z zasadami podziału władz, odrębności władzy sądowniczej i niezawisłości sędziowskiej, a także z zasadą powszechnego obowiązywania ostatecznych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego.
W konsekwencji wszelkie działania organów władzy publicznej, powołujące jako podstawę normy odczytywane z kontrolowanej uchwały, są także niezgodne z Konstytucją.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność uchwały w dwóch aspektach, co przekłada się na zróżnicowanie skutków prawnych wyroku wydanego w niniejszej sprawie.
Po pierwsze, stwierdzenie, że uchwała jest niezgodna z art. 7 w związku z art. 87 ust. 1 Konstytucji, a zatem uznanie jej za niekonstytucyjną w aspekcie formalnoprawnym, wiąże się z utratą przez ten akt normatywny mocy obowiązującej. Z dniem ogłoszenia wyroku w organie urzędowym następuje wyeliminowanie z systemu prawa uchwały z 6 marca 2024 r. w całości, przy czym już z chwilą ogłoszenia wyroku przez przewodniczącego składu orzekającego ustało domniemanie konstytucyjności tego aktu.
Po drugie, stwierdzenie, że uchwała jest niezgodna z art. 10 w związku z art. 173 i art. 190 ust. 1 Konstytucji, czyli uznanie jej za niekonstytucyjną w aspekcie materialnoprawnym, znaczy nie tylko utratę mocy obowiązującej, a wcześniej ustanie domniemania konstytucyjności zawartych w niej przepisów prawa, w których zakodowane są elementy normy prawnej (norm prawnych). Wskazany prosty skutek derogacyjny mieści się bowiem w konsekwencjach wynikających ze stwierdzenia niezgodności uchwały z art. 7 w związku z art. 87 ust. 1 Konstytucji. Następstwa wynikające ze stwierdzenia niezgodności uchwały z art. 10 w związku z art. 173 i art. 190 ust. 1 Konstytucji są zaś bardziej złożone. Ich istota sprowadza się do wyeliminowania z systemu prawa wszystkich poszczególnych elementów koniecznych lub współwyznaczających treść normy prawnej (norm prawnych) wysłowionych w uchwale, które to umożliwiają dekodowanie norm prawnych rozczłonkowanych syntaktycznie lub treściowo także w innych przepisach prawa, sprowadzających się do kwestionowania przebiegu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, w tym podważania statusu jego sędziów lub Prezesa, a w konsekwencji atrybutów mocy powszechnie obowiązującej i ostateczności orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, jak również zakazujących uwzględniania tych orzeczeń przez organy władzy publicznej w ich działalności.
Zgodnie z wyrażoną w art. 7 Konstytucji zasadą legalizmu, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Prawo to wynika także z orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, które – stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji – mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Biorąc pod uwagę, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8 ust. 1 Konstytucji), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że uwzględnienie w działalności organów władzy publicznej niekonstytucyjnej uchwały może zostać uznane za naruszenie zasady legalizmu przez te organy i powodować właściwą odpowiedzialność, zwłaszcza konstytucyjną, karną lub dyscyplinarną, ich piastunów. Zaistnienie takiego naruszenia nie jest uwarunkowane przy tym ogłoszeniem niniejszego wyroku we właściwym organie urzędowym, albowiem przesądza o nim sama okoliczność nierespektowania norm konstytucyjnych, które zgodnie z regułą kolizyjną lex superior derogat legi inferiori pozbawiają mocy obowiązującej normy prawne o niższej mocy prawnej, a tym bardziej te wysłowione w aktach nienależących do źródeł powszechnie obowiązującego prawa.
Innymi słowy, wszelkie sytuacje, gdy organy władzy publicznej w swojej działalności nie uwzględniają prawnie relewantnych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, kwestionują ich moc powszechnie obowiązującą lub ostateczność, czy podważają status sędziów lub Prezesa Trybunału Konstytucyjnego, mogą skutkować stosowną odpowiedzialnością, w tym przewidzianą art. 198 ust. 1 Konstytucji.
Zgodnie z art. 190 ust. 2 Konstytucji, niniejszy wyrok podlega niezwłocznemu ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski”.
Uzupełniając powyższe uwagi, Trybunał Konstytucyjny na marginesie zauważył, że uchwała nie stanowiła zmiany normatywnej, która w jakikolwiek sposób wyłączała lub ograniczała odpowiedzialność podmiotów obowiązanych do ogłaszania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego we właściwych organach urzędowych, w szczególności usprawiedliwiała przekroczenie przez nie uprawnień lub niedopełnienie obowiązków w tym zakresie.
Skład orzekający Trybunału Konstytucyjnego: sędzia TK Bogdan Święczkowski - przewodniczący, sędzia TK Stanisław Piotrowicz - sprawozdawca, sędzia TK Bartłomiej Sochański.