Komunikat po Drukuj

Budowy realizowane w ramach zamówień publicznych; spłata niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców, wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych; krąg podmiotów uprawnionych. K 37/12

18 czerwca 2013 r. o godz. 9.00 Trybunał Konstytucyjny rozpoznał wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej dotyczący spłaty niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców, wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych.

Trybunał Konstytucyjny orzekł, że 
1. Art. 1 ust. 1 i art. 3 ustawy z dnia 28 czerwca 2012 r. o spłacie niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców (dalej: u.s.n.n.p.), wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych są zgodne z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 oraz z art. 2 konstytucji. 
2. Art. 4 pkt 1 powyższej ustawy w zakresie, w jakim za przedsiębiorcę uznaje przedsiębiorcę spełniającego wymagania tylko dla mikroprzedsiębiorcy, małego lub średniego przedsiębiorcy, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 oraz z art. 2 konstytucji. 
3. Art. 5 ust. 3 powyższej ustawy jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 konstytucji. 
4. Art. 12 powyższej ustawy w zakresie, w jakim dotyczy wykonawcy, wobec którego ogłoszono upadłość przed wejściem w życie tej ustawy, jest niezgodnyz art. 2 konstytucji.

W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowanie.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że zarzut dotyczący kryterium inwestora, który w ramach zamówienia publicznego wyłonił wykonawcę robót budowlanych oraz wątpliwość, czy ustawodawca może sektorowo wspierać tylko jedną, wybraną dziedzinę gospodarki związaną z zamówieniami publicznymi (czyli budowę dróg publicznych), jest zbyt daleko idący. Trybunał nie podzielił w tej mierze poglądu wnioskodawcy. Incydentalny charakter regulacji i jej podstawowy cel, jakim jest przeciwdziałanie negatywnym skutkom tzw. zatorów płatniczych powstałych w związku z budową dróg publicznych, w ramach zamówień publicznych udzielanych przez Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, uzasadnia ograniczenie oddziaływania ustawy o spłacie tylko do tego właśnie wyjątkowego problemu społeczno-gospodarczego o znacznych rozmiarach. Daje również podstawy do zawężenia jej zastosowania do rodzaju inwestora, który w tym wypadku jest jednocześnie i zamawiającym, i zarządcą dróg. Przyjęcie powyższych rozwiązań mieści się w granicach swobody regulacyjnej ustawodawcy, do którego politycznego uznania należy także decyzja co do potrzeby i celowości interwencji na rynku inwestycji drogowych przez wydanie ustawy.

Zasadniczy zarzut wnioskodawcy był związany z kryterium uzależniającym spłatę należności podwykonawców od uprzedniego zabezpieczenia zamówienia publicznego przez wykonawcę na podstawie art. 147 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (dalej: p.z.p.) i niezwrócenia go zgodnie z art. 151 tej ustawy. Trybunał uznał, że ograniczenie zakresu zastosowania ustawy o spłacie według kryterium zabezpieczenia należytego wykonania umowy zostało podyktowane koniecznością poszukiwania mechanizmu prawnego adekwatnie oddającego sytuację Skarbu Państwa, który został zobligowany ustawowo do spełnienia świadczenia pieniężnego w miejsce osoby trzeciej, a więc spłaty cudzego długu w celu realizacji interesu publicznego, jakim było przeciwdziałanie tzw. zatorom płatniczym przy realizowaniu inwestycji drogowych. Skarb Państwa przyjął więc na siebie szczególną odpowiedzialność, która została opatrzona przez ustawodawcę szeregiem gwarancji i zabezpieczeń prawnych, niezbędnych ze względu na konstytucyjną powinność dbania o dobro wspólne, w tym o równowagę finansową państwa. W tym wypadku, działając w złożonych i nadzwyczajnych okolicznościach faktycznych, które wymagały doraźnych instrumentów, ustawodawca nie wykroczył poza przysługującą mu swobodę regulacyjną.Zważywszy powyższe uwagi, Trybunał orzekł, że art. 3 u.s.n.n.p. jest zgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 oraz z art. 2 konstytucji.

Wątpliwości wnioskodawcy wzbudził podział beneficjentów ustawy o spłacie według kryterium rodzaju podwykonawcy. Ustawodawca przyjął, że do GDDKiA roszczenia mogą zgłaszać jedynie ci przedsiębiorcy, którzy zatrudniają pewną liczbę pracowników i mają określoną wysokość rocznego obrotu netto ze sprzedaży towarów, wyrobów i usług oraz operacji finansowych (ustawa ma zastosowanie do podwykonawców będących tzw. mikro-, małymi i średnimi przedsiębiorcami). Wyróżnienie przedsiębiorców według kryteriów ekonomicznych jest znane polskiemu prawu i - co do zasady - może spełniać również funkcje istotne konstytucyjnie. Ma ono jednak granice. W szczególności nie powinno prowadzić do arbitralnych przywilejów w stosunku do innych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w świetle celów ustawy "rozmiar" podwykonawcy powinien mieć znaczenie drugoplanowe, a wykluczenie z jej zakresu zastosowania dużych przedsiębiorców może okazać się przeciwskuteczne także ze względów społecznych i gospodarczych (upadłość dużego przedsiębiorcy może znacznie oddziaływać na rynek pracy i zdolności gospodarcze jego kooperantów). Istotną cechą podwykonawców nie jest bowiem poziom zatrudniania i wysokość obrotów handlowych, ale przede wszystkim sytuacja ekonomiczna, w jakiej znaleźli się za sprawą niezaspokojonych świadczeń pieniężnych za pracę wykonaną w związku z realizacją zamówienia publicznego na budowę dróg publicznych. Z tych powodów Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 4 pkt 1 u.s.n.n.p. w zakresie, w jakim za przedsiębiorcę uznaje przedsiębiorcę spełniającego wymagania tylko dla mikroprzedsiębiorcy, małego lub średniego przedsiębiorcy, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 oraz z art. 2 konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny rozważył, jakie znaczenie dla realizacji celu ustawy o spłacie ma wyłączenie z jej zakresu podmiotowego podwykonawców, którzy są dopiero kolejni w tzw. łańcuchu podwykonawców świadczących usługi, dostawy lub roboty budowlane. Problem nieuwzględnienia sytuacji dalszych podwykonawców był sygnalizowany w toku prac parlamentarnych, co spowodowało dodanie do ustawy o spłacie art. 7 ust. 3 u.s.n.n.p. Przepis ten wymaga, aby pieniądze uzyskane przez przedsiębiorcę z tytułu zaliczki na podstawie art. 6 u.s.n.n.p. były w pierwszej kolejności przeznaczone na zaspokojenie roszczeń podmiotów, za pomocą których wykonywał on prace związane z realizacją zamówienia publicznego na roboty budowlane. W ten sposób ustawodawca dążył do "udrożnienia" płatności w systemie wielostopniowego podwykonawstwa, nie generując dodatkowych obciążeń dla zamawiającego, oraz nie tworząc nowych kosztów i ryzyka związanego z egzekwowaniem roszczeń regresowych, zwłaszcza od podmiotów znajdujących się w niestabilnej sytuacji finansowej, dla wierzyciela publicznego (GDDKiA). Zamysłem ustanowienia art. 7 ust. 3 u.s.n.n.p. było zatem osiągnięcie tego samego celu, co objęcie zakresem ustawy o spłacie dalszych podwykonawców. Dlatego Trybunał orzekł, że art. 1 ust. 1 u.s.n.n.p. należy uznać za zgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 oraz z art. 2 konstytucji.

Wnioskodawca skierował zarzuty konstytucyjne również wobec art. 5 ust. 3 u.s.n.n.p. Przepis ten normuje elementy procedury spłaty należności. Przewiduje, że po dokonaniu weryfikacji zgłoszenia należności przez podwykonawcę GDDKiA "może ogłosić, a w przypadku gdy zgłoszone należności przekroczą 3% wartości zamówienia publicznego ogłasza, w dzienniku o zasięgu ogólnokrajowym o otwarciu 21-dniowego terminu na dokonywanie zgłoszeń". Po upływie tego terminu GDDKiA sporządza listę przedsiębiorców spełniających przesłanki ustawowe do otrzymania spłaty należności i zawiadamia podwykonawców o umieszczeniu ich na liście. Wątpliwości wnioskodawcy wzbudziło "arbitralne powiązanie określonych skutków prawnych z granicą 3% wartości zamówienia" oraz zróżnicowanie podwykonawców ze względu na to, czy w danym wypadku zgłoszone należności będą wyższe niż ustawowy pułap. W powyższym zakresie Trybunał nie podzielił argumentacji wnioskodawcy. Przyjmując takie rozwiązanie ustawodawca ważył kolidujące ze sobą interesy, których jednocześnie nie można było zrealizować w pełni. Nakazują one - z jednej strony - chronić słuszne roszczenia podwykonawców o zapłatę wszystkich należności, niezależnie od ich wysokości. Z drugiej natomiast - racje wykonawców, dla których względnie nieznaczne czy wręcz symboliczne zadłużenie w danym momencie nie rozstrzyga jeszcze o trwałej niewypłacalności oraz braku woli regulacji długów (często stanowi konsekwencję ryzyka w obrocie gospodarczym i ma charakter krótkoterminowy), a wpisanie na publicznie dostępną listę dłużników przewidzianą w art. 5 ust. 3 u.s.n.n.p. pośrednio może mieć nieodwracalne, dalekosiężne, negatywne skutki dla renomy, wiarygodności i rentowności przedsiębiorcy. Dlatego ustawodawca zdecydował się wprowadzić próg zadłużenia wykonawcy. Biorąc zatem pod uwagę zakres zarzutów wnioskodawcy w odniesieniu do art. 5 ust. 3 u.s.n.n.p., należy stwierdzić, że przepis ten jest zgodny z zasadą równości wobec prawa, zwłaszcza z perspektywy równej ochrony praw majątkowych podwykonawców (art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 konstytucji). Nie budzi również zastrzeżeń z perspektywy konstytucyjnej zasady określoności prawa (art. 2 konstytucji); jego treść jest klarowna, a skutki - choć w niektórych przejawach rygorystyczne - adekwatne do celu i incydentalnego charakteru ustawy o spłacie.

Ostatnia grupa zarzutów wnioskodawcy koncentruje się na art. 12 u.s.n.n.p. i przewidzianym w nim wyłączeniu z masy upadłości zabezpieczenia należytego wykonania umowy zawartej w ramach zamówienia publicznego (art. 147 p.z.p.), które zostało wniesione w pieniądzu. Przepis ten pomniejsza fundusz masy upadłości dłużnika (wykonawcy) w warunkach, gdy roszczenia majątkowe jego innych wierzycieli, nieobjętych ustawową procedurą regulowania należności, powstały lub są wręcz wymagalne przed wejściem w życie ustawy o spłacie. Ze względu na preferencyjne potraktowanie przez ustawodawcę Skarbu Państwa (działającego za Skarb Państwa GDDKiA), część wierzycieli wykonawcy będzie mogła zaspokoić swoje roszczenia w niższym stopniu albo na innych, mniej korzystnych warunkach, niż w sytuacji, gdyby zaskarżony przepis nie obowiązywał. Trybunał uznał, że wprawdzie nie można przekonująco utrzymywać, że z ogłoszeniem upadłości po stronie wierzycieli powstaje odrębne uprawnienie do zaspokojenia ich wierzytelności z masy upadłości w określonym stopniu, to jednak nie można też zaprzeczyć, że 12 u.s.n.n.p. przewiduje mechanizm zmiany wielkości masy upadłości z mocą wsteczną potencjalnie na niekorzyść wierzycieli upadłego przedsiębiorcy innych niż GDDKiA. Dotyczy to przede wszystkim sytuacji, gdy masa upadłości została ukształtowana jeszcze przed wejściem w życie ustawy o spłacie, a mimo to na podstawie zaskarżonego przepisu zostanie uszczuplona o zabezpieczenie należytego wykonania umowy wniesione w pieniądzu. Dlatego Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 12 u.s.n.n.p. w zakresie, w jakim dotyczy wykonawcy, wobec którego ogłoszono upadłość przed wejściem w życie ustawy, jest niezgodny z art. 2 konstytucji.

Rozprawie przewodniczył sędzia TK Mirosław Granat, sprawozdawcą był sędzia TK Leon Kieres.

Wyrok jest ostateczny, a jego sentencja podlega ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw.