Prawo o zgromadzeniach. K 44/12
Sześć kwestionowanych przepisów ustawy - Prawo o zgromadzeniach jest niezgodnych z konstytucją.
18 września 2014 r. o godz. 9:00 Trybunał Konstytucyjny rozpoznał połączone wnioski dwóch grup posłów na Sejm oraz Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczące przepisów ustawy – Prawo o zgromadzeniach określających m.in. zasady odbywania się kilku zgromadzeń w tym samym czasie lub miejscu, termin notyfikacji zgromadzenia publicznego oraz zakresu odpowiedzialności przewodniczącego za przebieg zgromadzenia.
Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:
1) art. 1 ust. 2 ustawy – Prawo o zgromadzeniach w części zawierającej wyrażenie „co najmniej 15”, jest niezgodny z art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 konstytucji,
2) art. 3 ust. 1 powyższej ustawy w zakresie, w jakim wyłącza prawo organizowania zgromadzenia przez osoby nieposiadające pełnej zdolności do czynności prawnych, jest zgodny z art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 konstytucji, art. 29 lit. a Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych oraz art. 15 Konwencji o prawach dziecka,
3) art. 7 ust. 1 powyższej ustawy w zakresie, w jakim określa obowiązek zawiadomienia organu gminy o zgromadzeniu nie później niż na 3 dni robocze przed datą zgromadzenia, jest niezgodny z art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 konstytucji,
4) art. 7 ust. 2 pkt 3 powyższej ustawy w zakresie, w jakim w zawiadomieniu o zgromadzeniu publicznym nakazuje podać informację o czasie trwania zgromadzenia, jest zgodny z art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 konstytucji, art. 11 i art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 21 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych,
5) art. 6 ust. 2b, art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 7a, art. 8 ust. 2, art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 3 i ust. 4, art. 12 ust. 2 oraz art. 13a powyższej ustawy nie są niezgodne z art. 20 konstytucji,
6) art. 6 ust. 2b oraz art. 7a powyższej ustawy są zgodne z art. 32, art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 78 konstytucji, art. 11 i art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 21 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych,
7) art. 7a ust. 1 powyższej ustawy w części zawierającej wyrażenie „zgłoszonego później” jest niezgodny z art. 2 konstytucji,
8) art. 7a ust. 2 powyższej ustawy w części zawierającej wyrażenie „wcześniej zgłoszonego” jest niezgodny z art. 2 konstytucji,
9) art. 8 ust. 2 powyższej ustawy jest niezgodny z art. 2 konstytucji,
10) art. 9 ust. 1 i ust. 4 powyższej ustawy w zakresie określonych w tych przepisach terminów podjęcia działań przez organy władzy publicznej są niezgodne z art. 78 w związku z art. 57 konstytucji,
11) art. 10 ust. 3 powyższej ustawy, rozumiany jako niestanowiący podstawy do odpowiedzialności majątkowej przewodniczącego zgromadzenia za szkody powstałe z winy uczestników zgromadzenia, jest zgodny z art. 2 oraz art. 57 konstytucji,
12) art. 10 ust. 4 powyższej ustawy jest zgodny z art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 konstytucji, art. 11 i art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 21 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych,
13) art. 12 ust. 2 powyższej ustawy jest zgodny z art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 konstytucji, art. 11 i art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 21 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych,
14) art. 13a powyższej ustawy jest zgodny z art. 2, art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 konstytucji, art. 11 i art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 21 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych.
Przepisy wymienione w punktach 3, 7, 8 i 10 w zakresach tam wskazanych tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw.
W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowanie.
Wątpliwości konstytucyjne przedstawione we wnioskach objęły znaczną część ustawy o zgromadzeniach. Przedmiotem zaskarżenia uczyniono, dwa przepisy ogólne z rozdziału I ustawy. Kolejną grupą kwestionowanych przepisów były uregulowania dotyczące postępowania w sprawach zgromadzeń. Ponadto, wnioskodawcy zakwestionowali uregulowania dotyczące organizowania zgromadzeń w tym samym miejscu i czasie. Przedmiotem wniosków uczyniono też przepisy stanowiące podstawę prawną wydania zakazu zgromadzenia publicznego. Następnie wnioskodawcy zgłosili zarzuty niekonstytucyjności względem przepisów określających obowiązki przewodniczącego zgromadzenia publicznego. Ostatni blok zagadnień związanych z postępowaniem w sprawach zgromadzeń dotyczył procedury rozwiązania zgromadzenia publicznego
Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że istotą wolności określonej w art. 57 konstytucji jest pozostawienie każdemu możliwości swobodnego określenia kwestii, której będzie dotyczyło zgromadzenie, jak również wyboru jego czasu i miejsca. Przedmiotem normowania art. 57 konstytucji jest każde pokojowe zebranie osób pragnących wspólnie, publicznie wyrazić poglądy bądź stanowiska lub uzewnętrznić przeżycia odnoszące się do sfery dobra wspólnego. Wolność zgromadzeń spełnia rolę mechanizmu wczesnego ostrzegania, ukazując opinii publicznej oraz organom przedstawicielskim istniejące źródła napięć wywołujących sprzeciw członków społeczeństwa w odniesieniu do konkretnych rozstrzygnięć podejmowanych w przestrzeni publicznej.
Odnosząc się do zarzutów formułowanych we wnioskach Trybunał stwierdził, że ustawowa definicja zgromadzenia, jako zgrupowania obejmującego co najmniej 15 osób, wprowadza element konstrukcyjny nie przewidziany na gruncie konstytucyjnym. Zgromadzeniem publicznym są także te pokojowe zgrupowania, których liczba uczestników nie spełnia tego kryterium. Zdaniem Trybunału, ustanowienie przesłanki liczebności uczestników nie jest ograniczeniem koniecznym w demokratycznym państwie. Trybunał zaznaczył, że ustawodawcy przysługuje pewien zakres swobody przy określaniu obowiązków odnoszących się do zgromadzeń publicznych w zależności od charakteru zgromadzeń. Nie może to jednak prowadzić do całkowitego pozbawienia zgromadzeń publicznych ochrony prawnej.
Zdaniem Trybunału, organizatorem zgromadzenia może być wyłącznie osoba, która jest w stanie ponosić prawne konsekwencje swoich działań i zaniechań związanych z pełnioną funkcją. Z tego powodu wprowadzanie ograniczeń wolności organizowania pokojowych zgromadzeń należy uznać za uzasadnione, biorąc pod uwagę potrzebę ochrony bezpieczeństwa lub porządku publicznego, zasad moralności publicznej oraz wolności i praw innych osób (art. 31 ust. 3 konstytucji).
W ocenie Trybunału wydłużenie terminu notyfikacji do minimum 3 dni roboczych (art. 7 ust. 1 ustawy – Prawo o zgromadzeniach) nie jest konieczne w demokratycznym państwie prawnym. Cele notyfikacji, związane z potrzebą zagwarantowania pokojowego przebiegu demonstracji oraz zapewnienia ochrony jej uczestników mogą być osiągnięte w krótszym czasie, szczególnie biorąc pod uwagę ciągły charakter pracy służb ochrony porządku publicznego (policja, straż miejska). Taki termin notyfikacji wyłącza z zakresu regulacji ustawowej większą niż do tej pory grupę zgromadzeń, które są inicjowane w krótszym okresie, jako reakcja na bieżące wydarzenia w przestrzeni publicznej.
Mechanizm ustawowy odnoszący się do zgłaszania zamiaru odbycia dwóch lub większej liczby zgromadzeń w tym samym miejscu i czasie powinien być stosowany wyjątkowo, jedynie w sytuacjach realnego zagrożenia bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Może być wykorzystywany jeżeli dochodzi do faktycznej kolizji między podmiotami korzystającymi z wolności zgromadzeń, a jej uniknięcie możliwe jest wyłącznie przez zmianę czasu, miejsca, lub trasy przejścia jednego z planowanych zgromadzeń. To na organach władzy publicznej ciąży obowiązek wykazania, że w danych okolicznościach mamy faktycznie do czynienia z niemożliwą do usunięcia kolizją w sferze realizacji tej samej wolności.
Wezwanie do zmiany czasu lub miejsca zgromadzenia albo trasy przejścia uczestników kierowane jest do organizatora zgromadzenia „zgłoszonego później” (art. 7a ust. 1 ustawy – Prawo o zgromadzeniach). Do wezwania należy przy tym załączyć informację dotyczącą „wcześniej zgłoszonego” zgromadzenia lub zgromadzeń (art. 7a ust. 2 ustawy). Użyte w tych przepisach sformułowania, z uwagi na brak precyzji, otwierają pole do ich bardzo zróżnicowanych interpretacji ze strony organów władzy publicznej. Może to w efekcie rodzić poważne wątpliwości dotyczące wyznaczenia adresatów wezwania, o którym mowa w tych przepisach. Z tego względu Trybunał uznał te przepisy – w zakresie obu wspomnianych wyrażeń – za niezgodne z zasadą przyzwoitej legislacji (art. 2 konstytucji).
Trybunał stwierdził nieefektywność ustawowej procedury odwoławczej od decyzji o zakazie zgromadzenia publicznego. Wadliwość tej procedury wynika z błędnego ukształtowania terminów na podjęcie czynności przez organy władzy publicznej. Chodzi tu o termin przewidziany na doręczenie decyzji o zakazie – najpóźniej na 24 godziny przed datą zgromadzenia (art. 9 ust. 1 ustawy – Prawo o zgromadzeniach) oraz termin na rozpatrzenie odwołania od tej decyzji – 24 godziny od jego otrzymania (art. 9 ust. 4 ustawy). Zastosowanie obu tych przepisów powoduje wykorzystanie całego czasu pozostałego między wydaniem decyzji przez organ gminy, a planowaną datą zgromadzenia publicznego. Dzieje się tak niezależnie od aktywności samego zainteresowanego. Nawet natychmiastowe wniesienie odwołania od decyzji o zakazie zgromadzenia może w praktyce nie mieć wpływu na fakt rozstrzygnięcia jego sprawy w terminie adekwatnym z punktu widzenia ochrony wolności zgromadzeń.
Ustawodawca nałożył na przewodniczącego zgromadzenia sankcję karną za brak umyślnego podjęcia działań polegających na żądaniu opuszczenia zgromadzenia przez osobę naruszającą prawo, uniemożliwiającą lub usiłującą udaremnić zgromadzenie. Sankcją objęto także umyślny brak rozwiązania zgromadzenia w sytuacji, w której jego uczestnicy nie podporządkują się zarządzeniom przewodniczącego lub przebieg zgromadzenia sprzeciwia się ustawie. W ocenie Trybunału wprowadzenie takiej sankcji do ustawy służy realizacji funkcji przewodniczącego zgromadzenia, jaką jest zapewnienie jego zgodnego z prawem przebiegu. Nie jest jednocześnie nieproporcjonalnym ograniczeniem wolności zgromadzeń (art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 konstytucji).
Trybunał odroczył o 12 miesięcy termin utraty mocy obowiązującej przepisów ustawy uznanych za niekonstytucyjne. Nie dotyczy to przepisu zawierającego definicję zgromadzenia publicznego (art. 1 ust. 2 ustawy) oraz uregulowania dopuszczającego wydanie zakazu zgromadzenia później zgłoszonego, jeżeli organizator takiego zgromadzenia nie dokonał zmiany jego czasu lub miejsca albo trasy przejścia uczestników (art. 8 ust. 2 ustawy). Przepisy te tracą moc powszechnie obowiązującą z dniem ogłoszenia wyroku Trybunału w Dzienniku Ustaw.
Rozprawie przewodniczył sędzia TK Andrzej Wróbel, sprawozdawcą był sędzia TK Marek Zubik.