Postępowanie egzekucyjne w administracji; opłaty za dokonane czynności egzekucyjne SK 31/14
Brak określenia maksymalnej wysokości opłaty za zajęcie wierzytelności pieniężnych lub praw majątkowych innych niż świadczenia z ubezpieczenia społecznego i wynagrodzenie za pracę oraz brak określenia maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej w egzekucji w administracji, a także brak możliwości obniżenia tych opłat w razie dobrowolnej zapłaty egzekwowanej należności narusza wynikający z art. 2 konstytucji zakaz nadmiernej ingerencji ustawodawcy – stwierdził Trybunał Konstytucyjny.
28 czerwca 2016 r. o godz. 9:30 Trybunał Konstytucyjny publicznie ogłosił wyrok wydany na posiedzeniu niejawnym dotyczący połączonych skargi konstytucyjnej spółki akcyjnej i wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie postępowania egzekucyjnego w administracji (opłaty za dokonane czynności egzekucyjne).
W wyroku z 28 czerwca 2016 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:
1) art. 64 § 1 pkt 4 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 konstytucji,
2) art. 64 § 6 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 konstytucji,
3) art. 64 § 8 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości obniżenia opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 tej ustawy i opłaty manipulacyjnej w razie umorzenia postępowania z uwagi na dobrowolną zapłatę egzekwowanej należności po dokonaniu czynności egzekucyjnych, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 konstytucji.
4) art. 64 § 1 pkt 1-5, 7, 11, 12 i art. 64 § 6 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim przepisy te nie określają maksymalnej wysokości opłat egzekucyjnych i opłaty manipulacyjnej, nie są niezgodne z art. 217 konstytucji.
Ponadto Trybunał Konstytucyjny postanowił umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie.
Trybunał Konstytucyjny ocenił mechanizm ustalania wysokości opłaty za zajęcie wierzytelności pieniężnych lub praw majątkowych innych niż świadczenia z ubezpieczenia społecznego i wynagrodzenie za pracę oraz wysokości opłaty manipulacyjnej w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wątpliwości konstytucyjne budziło ustalanie wysokości tych opłat w sposób stosunkowy – proporcjonalnie do egzekwowanej należności, bez określenia ich górnej granicy oraz bez względu na wcześniejsze wykonanie zobowiązania.
Trybunał zbadał, czy ustanawiając regulacje daninowe, ustawodawca nie przekroczył pewnego dopuszczalnego poziomu ingerencji w stosunku do założonych przez siebie celów.
TK stwierdził, że wysokość i zasady pobierania opłat egzekucyjnych powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna opłat egzekucyjnych powinna polegać na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Istotne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat egzekucyjnych a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone. W przeciwnym razie rola tych opłat sprowadza się do swoistej kary z tytułu niewykonania określonego obowiązku, co jest niespójne z podstawowym celem postępowania egzekucyjnego, za który należy uznać wykonanie przez dłużnika ciążącego na nim obowiązku.
Brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale – z perspektywy dłużnika – stają się jedynie dodatkową karą. Zobowiązany, który nie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku podatkowego, ponosi już bowiem z tego tytułu określone konsekwencje w postaci odsetek od zaległości. W tej sytuacji obciążenie go bardzo wysokimi opłatami staje się nadmiernie dolegliwe, wręcz represyjne.
Trybunał wskazał także, że brak określenia górnej granicy omawianych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym są więc zbliżone do podatku.
Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością.
Za sprzeczne z zasadniczym celem postępowania egzekucyjnego Trybunał uznał obciążenie dłużnika pełną wysokością opłaty za zajęcie wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych i opłaty manipulacyjnej w wypadku dobrowolnego zaspokojenia wierzyciela. Takie rozwiązanie, jak podkreślił TK, nie tylko nie motywuje do dobrowolnego spełnienia świadczeń dochodzonych w egzekucji, ale wykazuje wręcz cechy swoistej kary finansowej, nakładanej za zachowanie pożądane i zgodne z prawem.
W ocenie Trybunału, przyjęty system określania wysokości opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej nie mobilizuje również organu egzekucyjnego do podejmowania szybkich działań czy sprawnego postępowania. Zgodnie z przyjętą regułą, na wysokość opłaty egzekucyjnej mają wpływ odsetki za zwłokę, które z każdym dniem powiększają jej wartość. Dlatego też im później zostanie naliczona opłata za czynności egzekucyjne, tym wyższa będzie jej wysokość, niezależnie od charakteru czynności egzekucyjnych, za które te opłaty zostaną naliczone, oraz niezależnie od skutków samej egzekucji. Takie rozwiązanie nie stanowi skutecznej zachęty do szybkiego podejmowania czynności egzekucyjnych przez organy egzekucyjne.
Trybunał nie zgodził się natomiast z argumentacją skarżącej dotyczącą niezgodności kwestionowanych przepisów, opartą na zestawieniu regulacji dotyczących wysokości i zasad pobierania opłat egzekucyjnych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz egzekucji sądowej. Jak wskazał TK, z uwagi na różnice ustrojowe obu rodzajów egzekucji, nie można oczekiwać, że przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania w zakresie ustalania wysokości opłat egzekucyjnych w egzekucji sądowej powinny zostać „automatycznie” przeniesione do postępowania egzekucyjnego w administracji.
Trybunał Konstytucyjny wskazał, że właściwa realizacja wyroku wymaga interwencji prawodawcy, który powinien – w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku Trybunału – określić maksymalną wysokość nie tylko opłaty określonej w art. 64 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz opłaty manipulacyjnej, ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych, przeciwko którym można wysunąć podobne zarzuty. Trybunał dodał, że wykonanie wyroku TK stwarza okazję do szerszego spojrzenia na przyjęty model opłat w egzekucji w administracji.
Przewodniczącym składu orzekającego był sędzia TK Stanisław Rymar, sprawozdawcą była sędzia TK Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz.