Dekret warszawski - zasady zwrotu nieruchomości Kp 3/15
Kwestionowane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie naruszają konstytucji – stwierdził Trybunał Konstytucyjny.
27 lipca 2016 r. o godz. 9:00 Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie, po rozpoznaniu - z udziałem wnioskodawcy - na rozprawie w dniu 19 lipca 2016 r., publicznie ogłosił wyrok w sprawie wniosku Prezydenta RP dotyczącego dekretu warszawskiego (zasady zwrotu nieruchomości).
W wyroku z 19 lipca 2016 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:
1) art. 1 pkt 3 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, w części dotyczącej dodawanego do ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami art. 214a, w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy:
a) jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 konstytucji,
b) nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 konstytucji.
2) art. 1 pkt 3 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, w części dotyczącej dodawanego do ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami art. 214b, w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 2 konstytucji.
Zdania odrębne do wyroku zgłosili sędziowie TK: Zbigniew Jędrzejewski, Julia Przyłębska i Piotr Pszczółkowski.
Kwestionowane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) odnoszą się bezpośrednio do zasad stosowania art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (dalej: dekret). Choć treść przepisów dekretu od czasu uchwalenia nie uległa zmianie, to przy ustalaniu ich znaczenia normatywnego nie można pomijać wydarzeń, jakie miały miejsce w ciągu 70 lat obowiązywania dekretu, a zwłaszcza daleko idącego ustawowego ograniczenia roszczeń restytucyjnych, zmiany ustroju państwa i systemu społeczno-gospodarczego oraz przywrócenia obrotu nieruchomościami i reaktywowania samorządu terytorialnego. Wszystkie te okoliczności miały wpływ na orzecznictwo sądowe, które współkształtuje treść obowiązującego prawa.
Oceniając zakwestionowany art. 214a u.g.n. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające odmowę ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu na rzecz byłego właściciela – po pierwsze – do 1 sierpnia 1985 r. były ustawowymi przesłankami odmowy (na podstawie ustawy) i – po drugie – w okresie późniejszym, w sprawach rozpatrywanych przez sądy wielokrotnie, były podstawą nieuwzględnienia wniosku restytucyjnego. Trybunał odniósł się kolejno do wszystkich pięciu przesłanek odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego, przewidzianych w art. 214a u.g.n.
Stwierdzając konstytucyjność przewidzianej w art. 214a pkt 1 u.g.n. odmowy zwrotu nieruchomości przeznaczonych na cel publiczny wskazany w art. 6 u.g.n., TK przypomniał, że wykonywanie zadań publicznych przez administrację państwową i samorządową jest obligatoryjne. Skoro cele publiczne wskazane w art. 6 u.g.n. uzasadniają pozbawienie prawa własności nieruchomości (art. 21 ust. 2 konstytucji), to – tym bardziej – mogą stanowić podstawę nieuwzględnienia roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego. Skrajnie nieracjonalne byłoby przyznawanie prawa rzeczowego po to, by następnie wszczynać właściwą procedurę wywłaszczeniową. Trybunał uznał więc, że realizacja celu publicznego – w świetle art. 31 ust. 3 konstytucji – może uzasadniać odmowę ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu na rzecz byłego właściciela, co nie oznacza, że w każdym konkretnym przypadku odmowa okaże się uzasadniona. W oderwaniu od okoliczności konkretnego przypadku nie można ocenić, czy dany cel publiczny udałoby się zrealizować bez wykorzystania nieruchomości „dekretowej”. Choć teoretycznie także osoba prywatna (fizyczna lub prawna) może akceptować prowadzenie na jej gruncie działalności służącej użyteczności publicznej (np. przedszkola czy placu zabaw), nie ma żadnych podstaw prawnych, by oczekiwać od niej takiej altruistycznej postawy. W konsekwencji, ustanowienie użytkowania wieczystego dla byłego właściciela gruntu w praktyce niemal zawsze prowadzi do zakończenia prowadzonej tam wcześniej działalności służącej zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. TK podkreślił, że spełnienie wszystkich przesłanek: cel publiczny, przydatność i niezbędność konkretnej nieruchomości dla jego realizacji, w każdym przypadku odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego, są poddane kontroli sądowej, co przesądza o zachowaniu standardu konstytucyjnego.
Trybunał Konstytucyjny uznał, że jeśli władze publiczne dokonały w przeszłości rozporządzenia nieruchomością, przejętą na podstawie dekretu, na rzecz osoby trzeciej (art.214a pkt 2 u.g.n.), to uwzględnieniu roszczenia restytucyjnego byłego właściciela nieruchomości sprzeciwia się nie tylko niemożliwość prawna ustanowienie użytkowania wieczystego, ale także aksjologia (wartości) konstytucji. Uczynienie zadość roszczeniu dekretowemu wymagałoby bowiem pozbawienia praw innej osoby, nabytych w dobrej wierze zwykle kilkadziesiąt lat temu.
Niemożność uwzględnienia roszczenia zachodzi także wówczas, gdy prawo nie dopuszcza wydzielenia wywłaszczonego gruntu z większej nieruchomości (art. 214a pkt 5 u.g.n.). Organ nie może bowiem działać wbrew obowiązującym przepisom i dokonywać podziału nieruchomości tam, gdzie to nie jest prawnie dopuszczalne. Tak przed, jak i po wejściu w życie kontrolowanego przepisu, prawna dopuszczalność „odtworzenia” nieruchomości pozostaje kwestią oceny dokonywanej przez organ administracji i weryfikowanej przez sąd, w zgodzie z panującym obecnie ładem przestrzennym.
W art. 214a pkt 3 u.g.n. jako podstawę odmowy ustanowienia na rzecz poprzedniego właściciela użytkowania wieczystego gruntu ustawodawca wskazał jego zabudowę dokonaną ze środków publicznych po 1945 r. Z zebranych w toku postępowania dokumentów wynika, że na takich gruntach, często wielohektarowych terenach rolnych objętych działaniem dekretu, zostały wybudowane po 1945 r. rozległe osiedla domów wielorodzinnych (m.in. osiedla Czerniaków, Stegny czy Służewiec na Mokotowie). Wobec dominującej wartości zabudowań ustawodawca kierował się względami gospodarczymi i uznał, że podmiot, który zainwestował musi zachować prawo do gruntu, eliminując tym samym roszczenie restytucyjne poprzedniego właściciela. Za rozwiązaniem przyjętym w art. 214a pkt 3 u.g.n. przemawia też aksjologia konstytucji. Obowiązek zaspokajania potrzeb mieszkaniowych oraz ochrony użytkowników i najemców, wywodzone z art. 75 ust. 1 i art. 76 konstytucji, traktowane są jako jedno z praw człowieka, czego Trybunał nie mógł pominąć w swoich rozważaniach.
Podobne argumenty przemawiały za uznaniem zgodności z konstytucją art. 214a pkt. 4 u.g.n., w którym za podstawę odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego ustawodawca uznał odbudowę lub remont, ze środków publicznych, budynku zniszczonego w czasie wojny, w co najmniej 66 proc., co w świetle powojennych przepisów było równoznaczne z nową budową. Wiele budynków zniszczonych w czasie wojny i następnie odbudowanych przez państwo lub gminę zostało objętych publiczną gospodarką lokalami i nadal pozostaje w zarządzie komunalnym. Oddanie kamienicy w ręce prywatnych właścicieli oznacza istotną zmianę sytuacji faktycznej i prawnej najemców mieszkań, w praktyce – jej pogorszenie. W ocenie TK, o ile potrzeba ochrony lokatorów i wynikające z konstytucji obowiązki państwa w tym względzie (art. 75 i art. 76) nie stanowiłyby jeszcze dostatecznej podstawy ograniczenia prawa byłych właścicieli, wynikającego z art. 214a pkt 4 u.g.n., o tyle w połączeniu z racjami ekonomicznymi i społecznymi rozstrzygają o uznaniu kontrolowanego przepisu za zgodny z konstytucją.
Podsumowując konstytucyjną ocenę art. 214a u.g.n. Trybunał stwierdził, że mocą tego przepisu ustawodawca dokonał ujednolicenia i uporządkowania obowiązujących i stosowanych w praktyce przesłanek odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela gruntu. Dzięki temu nastąpi wyjaśnienie stanu prawnego nieruchomości położonych w centrum Warszawy. Bezpieczeństwo prawne i stabilizacja sytuacji prawnej, zwłaszcza gdy chodzi o nieruchomości, stanowią wartość konstytucyjną.
Odnosząc się do zarzutu nierównego traktowania byłych właścicieli gruntów warszawskich (art. 32 ust. 1 konstytucji), Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że dekret – od chwili uchwalenia – przewidywał dwie formy rekompensaty: restytucję naturalną albo odszkodowanie, przy czym grupa osób uprawnionych do żądania ustanowienia użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu, nie była ani z góry określona, ani zamknięta, lecz kształtowana przez zmieniającą się sytuację. Art. 214a u.g.n. nie pociąga za sobą wyłączenia osób objętych jego hipotezą z ustalonego w dekrecie mechanizmu, lecz powoduje ich przesunięcie do grupy uprawnionych do rekompensaty przewidzianej w art. 215 u.g.n. Odrzucenie zarzutu naruszenia równości wobec prawa nie oznacza jednak aprobaty Trybunału dla systemu odszkodowań przewidzianego w powołanych przepisach u.g.n.
TK przypomniał swój wyrok z 13 czerwca 2011 r. (sygn. SK 41/09), w którym stwierdził niekonstytucyjność art. 215 ust. 2 u.g.n. w zakresie, w jakim przepis ten pomija stosowanie przepisów tej ustawy dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości do przypadków, gdy przedmiotem wywłaszczenia są domy inne niż jednorodzinne oraz działki inne niż przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne. Trybunał wskazał na konieczność interwencji ustawodawcy, który - usuwając niekonstytucyjne pominięcie legislacyjne - musi wyważyć wartości konstytucyjne: z jednej strony respektowanie prawa do odszkodowania, z drugiej zaś zachowanie równowagi budżetowej i uwzględnienie możliwości finansowych państwa. Także w postanowieniu z 28 października 2015 r. (sygn. P 6/13) TK krytycznie ocenił brak przepisów regulujących zasady rekompensaty uszczerbków majątkowych, będących następstwem powojennych aktów nacjonalizacji (komunalizacji). Jednocześnie stwierdził jednak, że z konstytucji nie wynika obowiązek naprawienia tych szkód wg zasady pełnego odszkodowania. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko Trybunał Konstytucyjny wskazał, że gdyby ustawodawca wykonał obowiązek wynikający z wyroku w sprawie SK 41/09, osobom objętym hipotezą art. 214a u.g.n., które – wskutek zastosowania tego przepisu – utracą władanie gruntem i własność budynku, przysługiwałoby odszkodowanie. Kompleksowe unormowanie rekompensat nie powinno jednak obejmować byłych właścicieli, którzy w przeszłości otrzymali odszkodowanie wypłacone na podstawie jednej z umów odszkodowawczych (tzw. umów indemnizacyjnych), które władze polskie w latach 1948-1971 zawarły z 14 państwami. Zgodnie z postanowieniem TK z 24 października 2000 r. (sygn. SK 31/99), przyjęcie takiej rekompensaty wyczerpuje roszczenia byłego właściciela z tytułu pozostawionego w Polsce mienia.
Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 21 ust. 2 konstytucji jest nieadekwatnym wzorcem kontroli kwestionowanego art. 214a u.g.n. Zarzucane we wniosku pogwałcenie standardu wywłaszczenia znajduje dostateczne odzwierciedlenie w opisie naruszenia „innego prawa majątkowego”, które – stosownie do art. 64 ust. 2 konstytucji - podlega równej dla wszystkich ochronie.
Drugi z przepisów poddanych kontroli TK, art. 214b u.g.n., także służy realizacji wartości konstytucyjnych w postaci bezpieczeństwa prawnego i stabilizacji stosunków własnościowych. Wprowadza on nowe rozwiązanie proceduralne w postępowaniach w sprawach dekretowych. Przepis ten przewiduje umorzenie postępowania w sprawach dotyczących rozpatrzenia wniosków o ustanowienie użytkowania wieczystego, jeśli nie jest możliwe ustalenie stron tego postępowania. Rozwiązanie przyjęte w art. 214b u.g.n. zmierza do usunięcia, trwającego od kilkudziesięciu lat, stanu zawieszenia co do sytuacji prawnej nieruchomości. Umorzenie postępowań wszczętych w okresie powojennym nie następuje z mocy prawa, w sposób automatyczny. Ustawodawca nakazuje organowi podjąć realne działania mające na celu ustalenie osoby wnioskodawcy lub jego następców prawnych i powiadomienie uprawnionych o toczącym się postępowaniu. W sytuacji, gdy nie są znane strony lub ich adresy, a sprawy zawisły często od kilkudziesięciu lat, poszukiwanie zainteresowanych przez ogłoszenie w prasie i internecie jest środkiem prawnym dobranym bardzo trafnie do zamierzonego celu. Należy przyjąć, że bierność osób potencjalnie uprawnionych dostatecznie wyraża brak woli ubiegania się o restytucję. Przewidziany w art. 214b ust. 2 u.g.n. termin sześciu miesięcy jest wystarczający do podjęcia ewentualnych działań przez osoby uprawnione. Umorzenie postępowania nie będzie zatem naruszać praw strony, która przez bardzo długi okres nie podejmuje działań we własnej sprawie, a realne starania organu w celu ustalenia miejsca jej pobytu nie przyniosły skutku. W konsekwencji TK uznał, że kontrolowany przepis jest zgodny z powołanymi wzorcami kontroli konstytucyjnej.
Pod adresem art. 3 ust. 1 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym art. 214a i 214b u.g.n. mają znaleźć zastosowanie do spraw wszczętych a niezakończonych w dniu wejścia w życie ustawy, wnioskodawca skierował zarzut naruszenia wynikającego z art. 2 konstytucji zakazu nadawania przepisom mocy wstecznej. TK nie podzielił tej oceny i wskazał, że przepisy te, choć odnoszą się do stanów mających miejsce w przeszłości, będą działały na przyszłość. Ustawodawca zastosował w nich konstytucyjnie dopuszczalną zasadę bezpośredniego działania ustawy nowej (retrospekcji).
Przewodniczącym składu orzekającego był prezes TK Andrzej Rzepliński, sprawozdawcą była sędzia TK Małgorzata Pyziak-Szafnicka.