Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa; zasady naliczania wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości P 123/15
Zróżnicowanie ochrony praw majątkowych bezumownych użytkowników nieruchomości rolnych będących w złej wierze jest przydatne dla założonego celu, jakim jest ograniczenie skali tzw. dzikich dzierżaw na gruntach należących do Skarbu Państwa oraz wyrównania strat poniesionych przez Skarb Państwa wskutek takiego procederu. Sam cel jest w pełni konstytucyjnie legitymowany – stwierdził Trybunał Konstytucyjny.
18 października 2016 r. o godz. 13:00 Trybunał Konstytucyjny rozpoznał pytanie prawne Sądu Okręgowego w Elblągu I Wydział Cywilny dotyczące gospodarowania nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (zasady naliczania wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości).
Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 39b ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w zakresie, w jakim ma zastosowanie do posiadaczy nieruchomości w złej wierze, jest zgodny z art. 2, art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 konstytucji.
Ponadto Trybunał Konstytucyjny postanowił umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie.
Orzeczenie zapadło jednomyślnie.
Sprawa rozpoznawana przez Trybunał Konstytucyjny została zainicjowana pytaniem prawnym Sądu Okręgowego w Elblągu. Zaskarżony art. 39b ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa przyznaje Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa uprawnienie do żądania wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości rolnej w wysokości 5-krotności wywoławczej wysokości czynszu, który byłby należny od tej nieruchomości, gdyby była przedmiotem umowy dzierżawy po przeprowadzeniu przetargu. Pytający sąd powziął wątpliwość, czy jest to zgodne z prawem do równego traktowania oraz z prawem do równej ochrony własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia, a także z zasadą ochrony zaufania do państwa i stanowionego prawa. Zdaniem sądu przepis niezasadnie uprzywilejowuje Skarb Państwa w obrocie względem innych właścicieli.
Ze względu na okoliczności sprawy zawisłej przed pytającym sądem, Trybunał uznał za zasadne odniesienie się do konstytucyjności kwestionowanego przepisu w zakresie odnoszącym się wyłącznie do osób użytkujących nieruchomości Skarbu Państwa w złej wierze.
Trybunał Konstytucyjny nie podzielił wątpliwości pytającego sądu.
Zakwestionowany przepis ma zastosowanie do podmiotów, które wykorzystują gospodarczo własność publiczną bez tytułu prawnego, a także – jak było w sprawie leżącej u podstaw pytania prawnego – gdy są w złej wierze, gdyż odmawiają wydania nieruchomości na żądanie właściciela. Chodzi zatem w tej sytuacji o podmioty, które mają świadomość, że nie przysługuje im tytuł prawny do nieruchomości, a mimo to nie zwracają jej właścicielowi. TK odrzucił koncepcję, zgodnie z którą osoby naruszające prawo mogą w sposób racjonalny oczekiwać afirmowania przez państwo stanu naruszenia prawa.
Konstytucja zniosła uprzywilejowanie własności publicznej w obrocie gospodarczym, które było cechą charakterystyczną Konstytucji PRL. Nie wyklucza to jednak odmiennego określenia zasad ochrony własności publicznej. Własność publiczna ma bowiem inny charakter i przeznaczenie, w porównaniu do własności prywatnej. Nie służy jedynie indywidualnym interesom właściciela. Jest elementem dobra wspólnego, w rozumieniu art. 1 konstytucji. Ma zatem służyć wszystkim, a przynoszone przez nią pożytki muszą być wykorzystane na cele publiczne. Podstawą prawną uzasadniającą odmienne unormowania zarządzania majątkiem Skarbu Państwa względem majątku prywatnego lub komunalnego jest art. 218 konstytucji i art.216 ust. 2 konstytucji.
W ocenie TK konsekwencją zróżnicowanego charakteru własności publicznej oraz prywatnej jest dopuszczalność – w granicach wynikających z istniejących odmienności – innego uregulowania przez ustawodawcę zasad zarządzania majątkiem Skarbu Państwa. Dotyczy to również określenia odmiennych zasad gospodarowania nieruchomościami rolnymi w porównaniu do rozwiązań ogólnych, mających zastosowanie do pozostałych uczestników obrotu gospodarczego.
Zaskarżony przepis służy przede wszystkim zapobieganiu przywłaszczania majątku publicznego i czerpania z tego tytułu korzyści kosztem całego społeczeństwa przez osoby indywidualne. Korzystanie z cudzej rzeczy bez tytułu prawnego w złej wierze jest nie tylko sprzeczne z obowiązującym prawem. Należy kwalifikować je także jako zachowanie naruszające zasady moralności publicznej. Wartość ta – w świetle art. 31 ust. 3 konstytucji – jest przesłanką uzasadniającą ograniczanie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw.
Jak wynikało z dokumentacji dostępnej Trybunałowi Konstytucyjnemu, problem bezumownego korzystania z nieruchomości rolnych należących do Skarbu Państwa miał w Polsce charakter systemowy. Dotyczył w szczególności nieruchomości stanowiących własność państwową, które są bezprawnie zajmowane w celu uzyskania dopłat bezpośrednich w ramach Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej. Po wprowadzeniu zakwestionowanego przepisu nastąpił istotny spadek bezumownego wykorzystywania gruntów rolnych. Trybunał uznał w związku z tym, że wprowadzone przez prawodawcę zróżnicowanie jest przydatne dla założonego celu, jakim jest ograniczenie skali tzw. dzikich dzierżaw na gruntach należących do Skarbu Państwa oraz wyrównania strat poniesionych przez Skarb Państwa wskutek takiego procederu. Sam cel jest w pełni konstytucyjnie legitymowany.
W ocenie Trybunału zróżnicowanie ochrony praw majątkowych bezumownych użytkowników nieruchomości rolnych będących w złej wierze nie jest nadmierne. Przede wszystkim przepis – w kontrolowanym w niniejszej sprawie zakresie – ma zastosowanie do posiadaczy w złej wierze, a więc osób, które wiedzą o braku tytułu prawnego do nieruchomości Skarbu Państwa i świadomie naruszają uprawnienia właściciela. Przewidziane w zaskarżonym przepisie wynagrodzenie ma charakter ryczałtowy. Obejmuje nie tylko wynagrodzenie za korzystanie z nieruchomości, ale również równowartość utraconych przez Skarb Państwa pożytków naturalnych i cywilnych, które uzyskałby z danej nieruchomości, gdyby nie bezprawne zachowanie posiadacza w złej wierze. Wynagrodzenie należne na podstawie art. 39a ustawy może wprawdzie przewyższać kwotę, jaka byłaby należna na podstawie przepisów ogólnych kodeksu cywilnego, jednak nie sposób twierdzić, aby była to kwota oczywiście niewspółmierna do uszczerbku doznanego przez Skarb Państwa. W praktyce korzyści związane z bezumownym użytkowaniem nieruchomości rolnych – zwłaszcza wynikające z możliwości pozyskiwania dopłat bezpośrednich – znacznie przewyższają ewentualne zobowiązania wobec Agencji. Dlatego Trybunał nie podzielił zarzutu nadmiernego ograniczenia przez zakwestionowany przepis wolności majątkowej bezumownego użytkownika.
Trybunał Konstytucyjny nie uwzględnił także zarzutu naruszenia zasady zaufania do państwa i stanowionego prawa, wynikającej z art. 2 konstytucji. W ocenie TK, zasada ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, której częścią jest nakaz odpowiedniego spoczynku ustawy, ma zastosowanie generalnie do tych osób, które działają w ramach obowiązującego prawa. Osoba popełniająca delikt nie może zasadnie oczekiwać zapewnienia jej czasu na dostosowanie się w stosunkach cywilnoprawnych do nowej sytuacji prawnej, zwłaszcza jeżeli określony czyn był ujemnie oceniany przez porządek prawny także przed wejściem w życie danej regulacji. Według Trybunału ustawodawca – przewidując ponad miesięczną vacatio legis – zachował konstytucyjny standard dotyczący regulacji tego rodzaju stosunków. Był to okres wystarczający na dokonanie czynności faktycznych i złożenie stosownych oświadczeń woli, pozwalając bezumownym użytkownikom uniknięcie negatywnych dla nich skutków zaskarżonego przepisu.
Przewodniczącym składu orzekającego był sędzia TK Piotr Tuleja, sprawozdawcą był sędzia TK Marek Zubik.