Kompetencja ZUS w zakresie weryfikacji wysokości podstawy składki poprzez weryfikacje wysokości wynagrodzenia pracownika P 9/15
29 Listopada 2017 r. o godz. 10:00 Trybunał Konstytucyjny publicznie ogłosił orzeczenie wydane na posiedzeniu niejawnym dotyczące pytania prawnego Sądu Okręgowego w Częstochowie IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w sprawie kompetencji ZUS-u w zakresie weryfikacji wysokości podstawy składki poprzez weryfikację wysokości wynagrodzenia pracownika.
Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 41 ust. 12 i 13, art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 86 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w zakresie, w jakim stanowi podstawę ustalania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych innej − niż wynikająca z umowy o pracę − wysokości podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie chorobowe, jest zgodny z art. 2 w związku z art. 84 i art. 217 oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Ponadto Trybunał Konstytucyjny postanowił umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie.
Orzeczenie zapadło jednogłośnie.
Przedmiotem sprawy był sposób rozumienia i stosowania grupy przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Pytający sąd kwestionuje utrwaloną praktykę sądową dotyczącą interpretacji przepisów prawnych.
Trybunał Konstytucyjny przypomina, że treść norm prawnych determinowana jest nie tylko brzmieniem przepisów je zawierających, lecz także orzecznictwem sądów i poglądami wyrażanymi w literaturze przedmiotu. Jak stwierdził już dawniej, jeżeli „określony sposób rozumienia przepisu ustawy utrwalił się w sposób oczywisty, a zwłaszcza jeśli znalazł jednoznaczny i autorytatywny wyraz w orzecznictwie Sądu Najwyższego bądź Naczelnego Sądu Administracyjnego, to należy uznać, że przepis ten – w praktyce swego stosowania – nabrał takiej właśnie treści, jaką odnalazły w nim najwyższe instancje sądowe naszego kraju”. W takiej sytuacji przedmiotem kontroli konstytucyjności jest norma prawna dekodowana z danego przepisu zgodnie z ustaloną praktyką.
Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że ZUS ma obowiązek stać na straży praworządności oraz podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Ma przy tym mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto każda wydana przez ZUS decyzja musi zawierać, między innymi, uzasadnienie faktyczne i prawne.
Pracownicy obowiązkowo podlegają ubezpieczeniu chorobowemu od dnia nawiązania do dnia ustania stosunku pracy. W największym uproszczeniu: z własnych środków finansują składki – wynoszące 2,45% ich wynagrodzeń – zapewniając sobie środki na leczenie, rekonwalescencję i powrót do pracy, w wysokości 80% ich średnich wynagrodzeń (a także środki utrzymania w okresie sprawowania opieki nad dzieckiem urodzonym albo przyjętym na wychowanie). Składki te obliczają i przekazują ZUS pracodawcy wraz z odpowiednimi raportami.
Należy pamiętać, że wysokość zasiłku jest pochodną wysokości utraconych z powodu choroby zarobków pracownika, nie zaś jego indywidualnego wkładu finansowego w system ubezpieczenia chorobowego. Świadczenia te mają charakter alimentacyjny, a cały system oparty jest na zasadzie solidaryzmu.
Należy podkreślić, że stosunek ubezpieczenia chorobowego ma charakter publicznoprawny i stosuje się doń przepisy k.p.a. Wszystkie elementy stosunku łączącego − w sferze zabezpieczenia społecznego − pracownika z państwem są ustawowo określone. Są nimi, między innymi: zależna od wysokości wynagrodzenia wysokość uiszczanej składki oraz decyzja ZUS. Innymi słowy, określona w umowie o pracę wysokość wynagrodzenia pracownika rzutuje na treść stosunku publicznoprawnego, którego celem jest realizacja konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego.
Ze względu na wielość czynników wpływających na wysokość wynagrodzenia, ustawodawca nie precyzuje, i precyzować nie może, szczegółowych reguł ustalenia wynagrodzenia faktycznie otrzymywanego prze konkretnego pracownika. Za dostateczne uznać tu trzeba dyspozycje: art. 13 kodeksu pracy (zgodnie z którym „Pracownik ma prawo do godziwego wynagrodzenia za pracę”) oraz art. 78 § 1 k.p. (w myśl którego wynagrodzenie powinno odpowiadać, w szczególności, rodzajowi wykonywanej pracy i kwalifikacjom wymaganym do jej wykonywania, a także uwzględniać ilość i jakość świadczonej pracy). Wynagrodzenie spełniające te kryteria uznaje się za godziwe, czyli – innymi słowy − właściwe, odpowiednie, rzetelne, uczciwe, sprawiedliwe czy ekwiwalentne. Bardziej precyzyjne, kazuistyczne ustawowe definiowanie przesłanek wpływających na wysokość wynagrodzenia uznać trzeba nie tylko za zbędne, ale i za niemożliwe, choćby z powodu specyfiki i różnorodności poszczególnych stosunków pracy, a także ich przemian będących konsekwencją różnorakich zmian we współczesnym świecie.
Wobec powyższego, mogłoby się wydawać, że pracodawca może wynagradzać pracownika również znacząco ponad realną wartość świadczonej pracy, a instytucje państwa (w tym ZUS) nie powinny kwestionować zawartych umów o pracę ponieważ tym samym ingerują w relacje stron stosunku pracy i ograniczają swobodę kontraktowania. Tak jednak nie jest, ponieważ – jak już wspomniano − wysokość wynagrodzenia wprost determinuje wysokość świadczeń z ubezpieczenia chorobowego, finansowanych ze środków publicznych. To z tego właśnie powodu, analiza postanowień umów o pracę musi uwzględniać również interes publiczny i dlatego wątpliwości w powyższej kwestii rozwiał Sąd Najwyższy w uchwale o sygn. akt II UZP 2/05. Stwierdził w niej – z czym zgadza się Trybunał Konstytucyjny − że „w prawie pracy obowiązuje zasada swobodnego kształtowania postanowień umownych, lecz nie jest też sporne, że wolność kontraktowa realizuje się tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to obowiązujące prawo. (…) należy pamiętać, że autonomia stron umowy (…) podlega ochronie jedynie w ramach wartości uznawanych i realizowanych przez system prawa, a strony obowiązuje nie tylko respektowanie własnego interesu jednostkowego, lecz także wzgląd na interes publiczny”. Zdaniem Sądu Najwyższego – z którym Trybunał Konstytucyjny również się zgadza – „odpowiednie zastosowanie art. 58 k.c. pozwala na uściślenie, że postanowienia umowy o pracę sprzeczne z ustawą albo mające na celu jej obejście są nieważne (…) a sprzeczne z zasadami współżycia społecznego − nieważne bezwzględnie”.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, w świetle Konstytucji, wysokość wynagrodzenia umownego, rzutującego na podstawę wymiaru składek, może i powinna podlegać weryfikacji z uwagi na wskazany wyżej publicznoprawny charakter stosunku ubezpieczeniowego. Dziać się tak powinno wówczas, gdy ogół okoliczności wskazuje na nieważność umowy o pracę w części dotyczącej wynagrodzenia, bo nie spełnia ono wymogów art. 78 § 1 k.p., a więc nie odzwierciedla jakości, ilości i rodzaju wykonanej pracy. W takiej sytuacji ZUS może zastosować – w swej istocie nadzwyczajny – tryb ustalenia podstawy wymiaru składek. Taka regulacja ustawowa nie godzi w standardy konstytucyjne. Nie budzi bowiem wątpliwości interes prawny państwa, w tym wypadku reprezentowanego przez ZUS, w zapobieżeniu różnorakim próbom wyłudzenia świadczeń nienależnych albo zawyżonych i stąd – akceptowane przez sądy – powoływanie się na pozorność niektórych umów o pracę.
Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że ZUS i sądy ingerują w wysokość wynagrodzenia tylko wyjątkowo, jeżeli kwota wynikająca z umowy o pracę budzi wątpliwości. W takiej sytuacji ZUS – po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego – ustala realną płacę pracownika odpowiadającą kryteriom wskazanym w art. 78 § 1 k.p. a ustalenie to podlega kontroli sądowej. Dwuinstancyjne postępowanie jest kontradyktoryjne − stanowi spór równouprawnionych stron przed bezstronnym arbitrem – sądem, a ciężar dowodu na okoliczność wysokości realnego wynagrodzenia pracownika spoczywa na ZUS. To on musi przedstawić okoliczności, fakty oraz dowody na ich poparcie.
Jak wynika z przeprowadzonej analizy orzecznictwa, sądy nie akceptują „mechanicznego”, czy też „automatycznego”, przyjęcia przez ZUS płacy minimalnej jako realnego wynagrodzenia pracownika i często nie podzielają stanowiska ZUS, że wysokie wynagrodzenie wynikające z umowy o pracę jest „niegodziwe” i ma na celu wyłącznie uzyskanie zasiłków wyższych od należnych. Jednocześnie ewentualnych rozbieżności w sposobie ustalania realnego wynagrodzenia (wynikających z różnic wykładni) nie musi rozstrzygać ustawodawca, ponieważ może to czynić, i czyni, Sąd Najwyższy.
W tym stanie rzeczy nie można twierdzić, że działania ZUS są arbitralne i nacechowane dowolnością tudzież pozostają poza kontrolą.
Pozbawienie mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów z powodu ich niejasności czy braku precyzji – jako rozwiązanie ostateczne – byłoby dopuszczalne tylko, gdyby niemożliwe było usunięcie wątpliwości za pomocą uznanych reguł wykładni. Taka sytuacja jednak – w świetle art. 78 § 1 k.p. oraz orzecznictwa sądów − nie ma w analizowanej sprawie miejsca.
Samo opłacenie składki w określonej wysokości nie tworzy automatycznie po stronie pracownika ani prawa podmiotowego do otrzymania zasiłku chorobowego (albo macierzyńskiego) w określonej wysokości, ani nawet ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej. Gdyby było inaczej, ustawodawca nie umożliwiłby, choćby, składania dokumentów korygujących, bo uiszczenie składki w określonej wysokości zamykałoby definitywnie sprawę.
Nie ulega wątpliwości, że – ze względu na treść przesyłanych przez płatników składek raportów − ZUS nie ma możliwości dokonania weryfikacji ekwiwalentności wynagrodzenia umownego na etapie inkasowania składki. Ustalenie wszystkich niezbędnych danych możliwe jest dopiero w ramach postępowania wyjaśniającego, toczącego się z udziałem ubezpieczonego pracownika i płatnika składek.
Trybunał Konstytucyjny ma pełną świadomość, że firmy oparte na współpracy członków rodzin stanowią znaczącą część mikroprzedsiębiorstw, a zdecydowana większość obywateli jest uczciwa. Jest jednak faktem z zakresu notoryjności powszechnej, że zdarzały się i zdarzają wypadki porozumienia – pracodawców i ich pracowników będących członkami rodziny – co do umowy o pracę za bardzo wysokim wynagrodzeniem (nieadekwatnym do kwalifikacji i nakładu pracy pracownika), od którego przez krótki okres uiszczane są wysokie składki na ubezpieczenie chorobowe w celu długotrwałego pobierania wysokiego zasiłku chorobowego albo macierzyńskiego. Nie ulega wątpliwości, że w wypadku takich machinacji ZUS nikogo nie „zaskakuje” prowadzeniem postępowania i ewentualną weryfikacją podstawy wymiaru składek. Należy też podkreślić, że ZUS nie pozbawia w takiej sytuacji ubezpieczonego świadczenia, lecz „urealnia” je do wartości adekwatnej do wynagrodzenia (spełniającego warunki określone w art. 78 § 1 k.p.) i zwraca nadpłacone składki.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zróżnicowanie sytuacji pracowników i przedsiębiorców, w aspekcie możliwości weryfikacji przez ZUS podstaw wymiaru składek, nie narusza zasady równości.
Przewodniczącym składu orzekającego był sędzia TK Piotr Pszczółkowski, sprawozdawcą był sędzia TK Grzegorz Jędrejek.