Kompetencja ZUS w zakresie weryfikacji wysokości podstawy składki poprzez weryfikacje wysokości wynagrodzenia pracownika P 9/15
29 Listopada 2017 r. o godz. 10:00 Trybunał Konstytucyjny publicznie ogłosi orzeczenie wydane na posiedzeniu niejawnym dotyczące pytania prawnego Sądu Okręgowego w Częstochowie IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w sprawie kompetencji ZUS-u w zakresie weryfikacji wysokości podstawy składki poprzez weryfikację wysokości wynagrodzenia pracownika.
Trybunał Konstytucyjny publicznie ogłosi orzeczenie w sprawie pytania prawnego czy art. 83 ust. 1 i 2, w związku z art. 41 ust. 12 i 13, art. 68 ust. 1 oraz art. 86 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych interpretowany w ten sposób, iż stanowi podstawę kompetencyjną dla organu ZUS ustalania wysokości podstawy wymiaru składki ZUS na ubezpieczenie chorobowe (macierzyńskie) poprzez weryfikację wysokości wynagrodzenia pracownika mimo istnienia ważnej i wykonanej umowy o pracę oraz pobranej od niej składki w wysokości adekwatnej do wynagrodzenia umownego, nie narusza art. 2, art. 7, art. 10, art. 32, art. 84, art. 87, art. 217 Konstytucji RP.
Pytanie prawne sformułowane zostało w związku z rozpoznawaniem przez Sąd pytający czterech spraw, dotyczących ustalenia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych podstawy wymiaru składki na ubezpieczenia chorobowe pracownika w innej wysokości niż wynikająca z umowy o pracę, na potrzeby obliczenia wysokości podstawy wymiaru zasiłku chorobowego i zasiłku macierzyńskiego.
Sąd Okręgowy w Częstochowie wskazał, że decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zostały wydane na podstawie normy, wywodzonej w orzecznictwie sądowym z przepisów zakwestionowanych przez Sąd pytający, uprawniającej organ rentowy do zakwestionowania wysokości wynagrodzenia pracownika, ustalonego w umowie o pracę oraz w rezultacie do obniżenia jego wysokości do wysokości wynagrodzenia najniższego, ostatnio pobieranego, do wysokości wynagrodzenia podobnego do wynagrodzenia innego pracownika lub do wynagrodzenia średniego z wybranego okresu zatrudnienia.
Zdaniem Sądu pytającego, norma ta nie znajduje uzasadnienia ani w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ani też ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa ,zwanej dalej ustawą zasiłkową.
Sąd Okręgowy w Częstochowie obszernie omówił charakter prawny stosunku ubezpieczeń społecznych, a następnie dokonał analizy orzecznictwa sądów, wskazując, iż w judykaturze jednolicie przyjmuje się, że istnieją ustawowe podstawy dla zakwestionowania przez ZUS podstawy wymiaru składki na ubezpieczenia społeczne pracowników (tj. wynagrodzenia wynikającego z umowy o pracę).
Sąd pytający zauważył, że w orzecznictwie sądowym formułowane są również kryteria, według których powinna być dokonywana weryfikacja podstawy wymiaru składki przez organ rentowy, i wskazał, iż „wzorce kontroli zgodności wynagrodzenia z prawem" są w judykaturze wywodzone z art. 58 Kodeksu cywilnego, z zasady solidaryzmu ubezpieczonych, z zasady ochrony budżetu państwa przed nieuzasadnionym wykorzystywaniem przez ubezpieczonych prawa do świadczeń oraz z zasady równego traktowania ubezpieczonych. Są one również ujmowane jako obejście prawa poprzez celowe zatrudnienie w celu wykorzystania systemu ubezpieczeń społecznych. Norma kompetencyjna dla ZUS do weryfikacji podstawy wymiaru składki „zbudowana byłaby zatem z art. 41, art. 83, art. 86 w zw. z art. 58 k.c. w zw. z art. 300 Kodeksu pracy".
Zdaniem Sądu pytającego, sformułowane w orzecznictwie kompetencje ZUS nie znajdują uzasadnienia. W ocenie Sądu pytającego, sformułowane w judykaturze kryteria oznaczają, że „organ stosujący prawo ustala podstawę daniny publicznej w oparciu o kryteria godziwości, zasad współżycia społecznego itp. Tak rozumiana norma nie spełnia standardu precyzji oraz stanowi kreację organu stosującego prawo. Norma rozumiana jako weryfikacyjna nie zawiera istotnego elementu dającego ustawowe wskazówki do tej weryfikacji lub odesłania do prawa cywilnego czy prawa pracy. Tym samym orzecznicza kreacja kryteriów, jak wskazują zebrane sprawy jest dla obywatela nieprzewidywalna w skutkach".
Uprawnienie organu rentowego do weryfikacji podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie chorobowe pracowników, wynikające z zakwestionowanych przepisów, zdaniem Sądu Okręgowego w Częstochowie, pozostaje w sprzeczności z zasadą poprawnej legislacji, wywodzoną z art. 2 Konstytucji, gdyż „[w] realiach stanów faktycznych spraw norma kompetencyjna uzyskuje standard jasności tylko po odrzuceniu jej weryfikacyjnego znaczenia (...), w realiach stanów faktycznych spraw trudno z (niej) wywieść zasady weryfikacji podstawy wynagrodzenia godziwego".
W rezultacie, przyjęte w orzecznictwie rozumienie owej normy kompetencyjnej organu rentowego jest niezgodne również z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wywodzoną z art. 2 Konstytucji, ponieważ tworzy ono swoistą pułapkę prawną dla obywatela. Organ rentowy dokonuje bowiem weryfikacji wysokości podstawy wymiaru składki (tj. wynagrodzenia) dopiero, gdy ziści się ryzyko ubezpieczeniowe. Dochodzi do wstecznej i uznaniowej weryfikacji wynagrodzenia co ma przełożenie na wysokość świadczenia.
W ocenie Sądu pytającego naruszenie art. 217 i art. 84 Konstytucji przez zakwestionowane rozwiązanie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wyraża się w naruszeniu zasady wyłączności ustawy w sferze prawa daninowego. „Wyłączność ta wyklucza, aby akt stosowania prawa taki jak decyzja ZUS lub orzeczenie sądu ustalał wysokość daniny publicznej jaką jest składka ZUS weryfikując jej podstawę in concreto, przy braku istnienia kryteriów weryfikacji".
Zdaniem Sądu pytającego art. 41 i art. 83 u.s.u.s., są natomiast niezgodne z art. 7 Konstytucji z tego powodu, że „zmieniają zakres stosowania KC i KP do stosunków ubezpieczeniowych aby wykreować normę kompetencyjną. Z kolei, w płaszczyźnie konstytucyjnej kreacja kompetencji jest opozycyjna do art. 2, art. 84 i art. 217 Konstytucji".
Niezgodność zaskarżonych przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z art. 10 w zw. z art. 84 i art. 87 Konstytucji Sąd Okręgowy w Częstochowie upatruje natomiast w tym, że „sądy wykreowały w orzecznictwie normę co do zasad ustalania ad hoc wynagrodzenia godziwego i kryteriów jego ustalania na potrzeby składki ZUS. Kreacja ta zmienia istotę normy, której nieznany jest mechanizm weryfikacji wynagrodzenia. Wykładnia tworzy normę nieprzewidywalną - każdy pracodawca (płatnik) i pracownik jest podejrzany".
Sąd pytający upatruje sprzeczności zakwestionowanego rozwiązania z art. 32 Konstytucji zaś w tym, że osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą potraktowane zostały przez ustawodawcę w różny sposób jako ubezpieczeni oraz jako płatnicy. Na mocy zakwestionowanych przepisów, zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II UZP 1/10, ZUS nie jest bowiem uprawniony do weryfikacji podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie chorobowe osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą, podczas gdy wynagrodzenie pracownika może podlegać weryfikacji organu rentowego. Ponadto, zakwestionowana przez Sąd pytający „wykładnia normy z pytania oznacza, iż prawa i obowiązki ubezpieczonych są zróżnicowane bez ustawowej podstawy. Pracownicy i płatnicy pracodawcy są poddani kontroli a prowadzący działalność (płatnik) nie jest objęty taką kontrolą, mimo iż ustawa posługuje się jednolitym pojęciem ubezpieczonych" .
Przewodniczący składu orzekającego: sędzia TK Piotr Pszczółkowski, sprawozdawca- sędzia TK Grzegorz Jędrejek.