Zakaz pełnienia funkcji publicznej przez współmałżonka osoby posiadającej więcej niż 10% akcji lub udziały przedstawiające więcej niż 10% kapitału zakładowego w spółce, gdy są one objęte małżeńską wspólnością majątkową SK 101/22
18 listopada 2025 r. Trybunał Konstytucyjny rozpoznał skargę konstytucyjną dotyczącą zakazu pełnienia funkcji publicznej przez współmałżonka osoby posiadającej więcej niż 10% akcji lub udziały przedstawiające więcej niż 10% kapitału zakładowego w spółce, gdy są one objęte małżeńską wspólnością majątkową.
Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, rozumiany w ten sposób, że zakazuje pełnienia funkcji publicznej współmałżonkowi osoby posiadającej więcej niż 10% akcji lub udziały przedstawiające więcej niż 10% kapitału zakładowego – w każdej z tych spółek, gdy posiadanie wskazanych akcji lub udziałów jest objęte małżeńską wspólnością majątkową, jest zgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3, w związku z art. 64 ust. 3, w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Trybunał umorzył postępowanie w pozostałym zakresie.
Orzeczenie zapadło jednogłośnie.
Zgodnie z art. 4 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, osoby te nie mogą: (…) „posiadać w spółkach prawa handlowego więcej niż 10% akcji lub udziały przedstawiające więcej niż 10% kapitału zakładowego – w każdej z tych spółek”.
Adresatem przepisu są wskazane w ustawie osoby zajmujące kierownicze stanowiska państwowe oraz różne kategorie urzędników, w tym dyrektorzy powiatowych Poradni Psychologiczno-Pedagogicznych, jak miało to miejsce w przypadku skarżącej.
Z całości uzasadnienia skargi wynika, że istotą sprawy, a tym samym podstawowym problemem konstytucyjnym w niej przedstawionym, jest odwołanie ze stanowiska osoby pełniącej funkcję publiczną w konsekwencji posiadania przez jej współmałżonka więcej niż 10% akcji w spółce akcyjnej lub udziałów w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością, przedstawiających więcej niż 10% kapitału zakładowego. Utrata stanowiska jest jedyną konsekwencją prawną naruszenia zakazu uregulowanego w zaskarżonym przepisie ustawy.
W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał wielokrotnie zwracał uwagę, że ochrona konstytucyjnych wolności i praw skarżącego musi mieć charakter aktualny i rzeczywisty. Wymagane jest więc wykazanie, że naruszenie ma charakter aktualny, a nie potencjalny – konieczne jest zatem istnienie aktualnego interesu prawnego skarżącego w merytorycznym rozstrzygnięciu skargi.
Skarżąca wniosła skargę konstytucyjną, mając aktualny i rzeczywisty interes prawny w postaci uzyskania możliwości kontynuacji sporu prawnego o przywrócenie na zajmowane wcześniej stanowisko lub o uzyskanie stosownego odszkodowania w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia Trybunału.
W związku z powyższym Trybunał, zbadał konstytucyjność art. 4 pkt 5 ustawy, rozumianego w ten sposób, że zakazuje pełnienia funkcji publicznej współmałżonkowi osoby posiadającej więcej niż 10% akcji lub udziały przedstawiające więcej niż 10% kapitału zakładowego – w każdej z tych spółek, gdy posiadanie wskazanych akcji lub udziałów jest objęte małżeńską wspólnością majątkową. Zrekonstruowany powyżej sposób rozumienia zaskarżonego przepisu w pełniejszy sposób oddaje intencje skarżącej wyrażone w uzasadnieniu skargi.
Trybunał stwierdził, że wskazany w zaskarżonym przepisie zakaz posiadania nie skutkuje utratą prawa własności lub innego prawa majątkowego, tylko wywołuje negatywne konsekwencje w innej sferze aktywności osoby fizycznej. Zatem z pewnością zaskarżona regulacja nie narusza istoty prawa własności. W żadnym wypadku nie można uznać, że niweczy podstawowe składniki prawa własności lub przekształca prawo własności w jego pozór. Przedmiot kontroli nie narusza zatem art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji, zgodnie z którym ustawowe ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw nie może naruszać istoty każdego z nich. Tym samym zaskarżony przepis nie narusza również zakazu uregulowanego w art. 64 ust. 3 Konstytucji, stanowiącego konkretyzację wskazanego aspektu art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji w odniesieniu do prawa własności.
Zgodnie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw musi wypełniać kryterium przydatności, kryterium konieczności i kryterium proporcjonalności sensu stricto.
Zaskarżony przepis ma na celu przeciwdziałanie sytuacjom i uwikłaniom, które mogą stwarzać pokusę nadużywania zajmowanego stanowiska publicznego. Chodzi tu zwłaszcza o tzw. konflikt interesów. Zainteresowanie wynikami gospodarczymi spółki może taki konflikt wywołać. Na osiąganie zysków przez spółkę wpływają warunki jej funkcjonowania na określonym terenie, w tym na obszarze konkretnego powiatu. Organom samorządu lokalnego przysługują rozległe kompetencje, a sposób wykonywania tych kompetencji może ułatwiać bądź utrudniać działalność poszczególnym spółkom, na co Trybunał zwracał uwagę już w uchwale z 13 kwietnia 1994 r., sygn. W 2/94. Posiadanie przez współmałżonka osoby publicznej objętych współwłasnością ustawową małżeńską znacznych ilości akcji lub udziałów w określonej spółce kapitałowej może skutkować konfliktem interesów przez uzasadnione zainteresowanie osoby pełniącej funkcję publiczną materialnymi wynikami takiej spółki. Wyeliminowanie wskazanej sytuacji przez art. 4 pkt 5 ustawy w sposób skuteczny realizuje cel w postaci przeciwdziałania sytuacjom i uwikłaniom, które mogą potencjalnie stwarzać pokusę nadużywania zajmowanego stanowiska publicznego. Z perspektywy wskazanego celu jest również rozwiązaniem koniecznym, bez którego realizacja celu ustawy nie byłaby możliwa. Zatem, przedmiot kontroli wypełnia przesłanki zgodności z kryterium przydatności i konieczności.
Korzyści zaskarżonego przepisu dla przejrzystości działalności gospodarczej i porządku publicznego są bezsporne. Trybunał zbadał jednak, czy wynikające z art. 4 pkt 5 ustawy ciężary nakładane na osobę wykonującą funkcję publiczną nie są nadmierne.
Trybunał zważył, że przedmiot kontroli nie nakazuje sprzedania wskazanych składników majątkowych oraz nie zakazuje ich objęcia w sposób skuteczny przez osobę pełniącą funkcję publiczną ani przez jej współmałżonka. Do osoby sprawującej funkcję publiczną posiadającej akcje lub udziału należy wybór między ich sprzedażą, rezygnacją z zajmowanego stanowiska lub wcześniejszym przeprowadzeniem rozdzielności majątkowej. Ich objęcie i dysponowanie nimi przez wskazane osoby jest jednak – w świetle art. 4 pkt 5 ustawy – prawnie skuteczne.
Osoby pełniące funkcje publiczne oraz w przypadku objęcia wspólnością małżeńską – także ich współmałżonkowie mogą posiadać akcje i udziały w spółkach prawa handlowego, natomiast ich ilość nie może przekraczać 10% akcji lub udziałów przedstawiających więcej niż 10% kapitału zakładowego – w każdej z tych spółek. Mimo wykonywania funkcji publicznej, osoby wskazane w art. 1 i art. 2 ustawy mogą zatem posiadać zarówno akcje, jak i udziały w spółkach, a przepisy ustawy nie ograniczają liczby takich spółek. Mogą również w porozumieniu ze współmałżonkiem zdecydować o rozdzielności majątkowej, co umożliwi współmałżonkowi posiadanie większej ilości akcji lub udziałów w spółce, a osobie sprawującej funkcję publiczną – dalsze jej wykonywanie.
Przepis zabraniający posiadania określonej ilości akcji lub udziałów w spółce niewątpliwie ogranicza zakres korzystania z konstytucyjnego prawa własności i prawa posiadania osoby sprawującej funkcję publiczną, wskazanej w art. 4 pkt 5 ustawy. Jednak nie sposób uznać, że wprowadzone ograniczenie jest nadmierne i nieproporcjonalne w stosunku do celu, jaki realizuje zaskarżony przepis.
Art. 4 pkt 5 ustawy, w rozumieniu wskazanym w sentencji niniejszego wyroku, jest zatem zgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3, w związku art. 64 ust. 3 Konstytucji.
Skutkiem orzeczenia o zgodności przepisu z powyższymi wzorcami jest oczywista konkluzja, że przedmiot kontroli nie narusza powołanego związkowo wzorca kontroli – art. 2 Konstytucji i wynikającej z niego zasady przyzwoitej legislacji.
Zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji został bowiem podniesiony wyłącznie w związku z zarzutem naruszenia prawa własności i nie funkcjonuje samodzielnie.
Ponadto, każdy przepis prawa, w tym stanowiący przedmiot kontroli w niniejszej sprawie art. 4 pkt 5 ustawy, wymaga wykładni przed jego zastosowaniem, a wynikająca z samej istoty prawa konieczność jej przeprowadzenia i potencjalnie różne rezultaty procesu interpretacji przepisu nie stanowią wystarczającego uzasadnienia dla podważenia domniemania zgodności przepisu prawa z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą przyzwoitej legislacji nakazującą jasność i przejrzystość tekstu prawnego.
Pozbawienie mocy obowiązującej określonego przepisu z powodu jego niejasności lub nieprecyzyjności powinno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany wtedy, gdy inne metody usuwania wątpliwości dotyczących treści przepisu, w szczególności przez jego interpretację, okażą się niewystarczające.
Na zakończenie należy podkreślić raz jeszcze, że zaskarżony przepis jest umiejscowiony w ustawie regulującej ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Niemniej problemem konstytucyjnym w sprawie zakończonej niniejszym wyrokiem nie było ograniczenie swobody działalności gospodarczej ani pozbawienie jednostki prawa własności, tylko zagadnienie łączenia posiadania akcji lub udziałów w spółce kapitałowej z pełnieniem funkcji publicznej. Zaskarżony art. 4 pkt 5 ustawy zakazuje pełnienia takiej funkcji również współmałżonkowi osoby posiadającej więcej niż 10% akcji lub udziały przedstawiające więcej niż 10% kapitału zakładowego – w każdej z tych spółek, gdy posiadanie wskazanych akcji lub udziałów jest objęte małżeńską wspólnością ustawową.
Przeprowadzenie rozdzielności majątkowej przed objęciem funkcji publicznej chroni osoby objęte regulacją ustawy przed odwołaniem ze stanowiska lub rozwiązaniem stosunku pracy, jako konsekwencją zakazu uregulowanego w przepisie poddanym kontroli przez Trybunał.
Niezależnie natomiast od powyższego, łączenie pełnienia funkcji publicznej z posiadaniem akcji lub udziałów w spółce prawa handlowego w ilości przekraczającej regulację art. 4 pkt 5 ustawy nie skutkuje naruszeniem prawa własności i w ogóle nie wywołuje w tej sferze żadnych skutków. Właściciel akcji lub udziałów zachowuje wszelkie prawa wynikające z faktu ich posiadania, a ustawodawca w żaden sposób w to nie ingeruje. Zaskarżony przepis nie narusza prawa własności, czemu Trybunał dał wyraz w sentencji i uzasadnieniu niniejszego wyroku.
Skład orzekający Trybunału Konstytucyjnego: sędzia TK Rafał Wojciechowski- przewodniczący, sędzia TK Krystyna Pawłowicz- sprawozdawca, sędzia TK Stanisław Piotrowicz, wiceprezes TK Bartłomiej Sochański, sędzia TK Jarosław Wyrembak.