Dochody jednostek samorządu terytorialnego K 18/17
6 marca 2019 r. o godzinie 13:30 Trybunał Konstytucyjny publicznie ogłosi orzeczenie w sprawie wniosku Rady Gminy Międzyzdroje dotyczącego dochodów jednostek samorządu terytorialnego.
Trybunał Konstytucyjny ogłosi orzeczenie w sprawie zgodności art. 36 ust. 10 w zw. z art. 20, art. 21, art. 21a, art. 29, art. 32 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z:
1) art. 167 ust. 1-3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP,
2) art. 165 ust. 1 i art. 21 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP,
3) art. 165 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.
Rada Gminy Międzyzdroje zwróciła się z wnioskiem o zbadanie zgodności art. 36 ust. 10 w zw. z art. 20, art. 21, art. 21a, art. 29, art. 32 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (dalej: ustawa) ze wskazanymi wyżej wzorcami kontroli.
Treść zaskarżonych przepisów
Zgodnie z art. 36 ust. 10 „w przypadku stwierdzenia, że jednostka samorządu terytorialnego otrzymała część wyrównawczą, równoważącą lub regionalną subwencji ogólnej, w kwocie niższej od należnej lub dokonała wpłat określonych w art. 29, art. 30 i art. 70a, w kwocie wyższej od należnej – jednostce tej nie przysługuje zwiększenie odpowiedniej części subwencji ogólnej lub zmniejszenie wpłat”.
Zgodnie z art. 20 „1. Część wyrównawczą subwencji ogólnej dla gmin stanowi suma kwoty podstawowej oraz, z zastrzeżeniem ust. 9, kwoty uzupełniającej. 2. Kwotę podstawową otrzymuje gmina, w której wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca w gminie, zwany dalej <<wskaźnikiem G>>, jest mniejszy niż 92% wskaźnika dochodów podatkowych dla wszystkich gmin, zwanego dalej <<wskaźnikiem Gg>>. 3. Przez dochody podatkowe, o których mowa w ust. 2, rozumie się łącznie dochody z tytułu: 1)podatku od nieruchomości; 2)podatku rolnego; 3)podatku leśnego; 4)podatku od środków transportowych; 5)podatku od czynności cywilnoprawnych; 6)podatku od osób fizycznych, opłacanego w formie karty podatkowej; 7)wpływów z opłaty skarbowej; 8)wpływów z opłaty eksploatacyjnej; 9)udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych; 10)udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych. 4. Wskaźnik G oblicza się dzieląc sumę dochodów podatkowych, ustalanych z uwzględnieniem art. 32 ust. 1 i 3, wszystkich gmin za rok poprzedzający rok bazowy przez liczbę mieszkańców gminy. Wskaźnik Gg oblicza się dzieląc sumę dochodów podatkowych, ustalanych z uwzględnieniem art. 32 ust. 1 i3, wszystkich gmin za rok poprzedzający rok bazowy przez liczbę mieszkańców kraju. Wysokość należnej gminie kwoty podstawowej oblicza się dla gmin, w których: 1)wskaźnik G jest równy lub niższy od 40% wskaźnika Gg – mnożąc liczbę mieszkańców gminy przez liczbę stanowiącą sumę: a)liczby stanowiącej 99% różnicy między 40% wskaźnika Gg i wskaźnikiem G, b)liczby stanowiącej 41,97% wskaźnika Gg; 2)wskaźnik G jest wyższy od 40% i nie wyższy od 75% wskaźnika Gg – mnożąc liczbę mieszkańców gminy przez liczbę stanowiącą sumę: a)liczby stanowiącej 83% różnicy między 75% wskaźnika Gg i wskaźnikiem G, b)liczby stanowiącej 12,92% wskaźnika Gg; 3)wskaźnik G jest wyższy od 75% i niższy od 92% wskaźnika Gg – mnożąc liczbę mieszkańców gminy przez liczbę stanowiącą 76% różnicy między 92% wskaźnika Gg i wskaźnikiem G. 7. Kwotę uzupełniającą otrzymuje gmina, w której gęstość zaludnienia jest niższa od średniej gęstości zaludnienia w kraju. 8. Wysokość należnej gminie kwoty uzupełniającej oblicza się jako iloczyn: 1) 17% wskaźnika Gg; 2)liczby mieszkańców gminy; 3)ilorazu różnicy średniej gęstości zaludnienia w kraju i gęstości zaludnienia w gminie do średniej gęstości zaludnienia w kraju. 9. Jeżeli w gminie, o której mowa w ust. 7, wskaźnik G jest wyższy od 150% wskaźnika Gg, gmina ta nie otrzymuje kwoty uzupełniającej. Kwota uzupełniająca, wyliczona w sposób określony w ust. 8, zwiększa część równoważącą subwencji ogólnej dla gmin”.
Zgodnie z art. 21 „1. Część równoważącą subwencji ogólnej dla gmin ustala się w wysokości stanowiącej sumę łącznej kwoty wpłat gmin określonych w art. 29 oraz łącznej kwoty uzupełniającej części wyrównawczej subwencji ogólnej, o której mowa w art. 20 ust. 9. 2. Część równoważącą subwencji ogólnej dzieli się między gminy w sposób określony w art. 21a.”.
Art. 21a określa podział między gminy części równoważącej subwencji ogólnej, art. 29 precyzuje wysokość wpłat gmin do budżetu państwa z przeznaczeniem na część równoważącą subwencji ogólnej dla gmin. Wpłat dokonują gminy, w których wskaźnik G jest większy niż 150% wskaźnika Gg. Z kolei art. 32 wskazuje podstawę wyliczenia wskaźników i kwot.
Istota problemu konstytucyjnego
Zaskarżony przepis art. 36 ust. 10 ustawy, w związku z pozostałymi zakwestionowanymi przepisami, znajduje zastosowanie w dwóch sytuacjach: 1)gdy gmina otrzymała część wyrównawczą bądź równoważącą subwencji ogólnej w kwocie niższej niż należna; 2)kiedy gmina uiściła wpłaty, o których mowa w art. 29 ustawy, w kwocie wyższej niż należna. Z treści przepisu art. 36 ust. 10 wynika, że gminom nie przysługuje wówczas odpowiednio: 1)prawo dochodzenia niewypłaconej kwoty części wyrównawczej bądź równoważącej subwencji ogólnej; 2)prawo dochodzenia zwrotu nadpłaconej kwoty wpłat, o których mowa w art. 29 ustawy. Rada Gminy Międzyzdroje stoi na stanowisku, że powyższego stanu prawnego nie można pogodzić ze wskazanymi wzorcami kontroli.
Konfrontacja zaskarżonych przepisów z wzorcami kontroli
W ocenie wnioskodawcy wskazane przepisy są niezgodne z art. 167 ust. 1-3 Konstytucji w zw. z zasadą sprawiedliwości społecznej oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającymi z art. 2 Konstytucji. Art. 167 ust. 1 Konstytucji RP nakłada na ustawodawcę obowiązek zapewnienia jednostkom samorządu udziału w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. Art. 167 ust. 2 Konstytucji wskazuje źródła takich dochodów, wśród których wymienia także subwencje ogólne, stanowiące uzupełnienie innych dochodów. Art. 167 ust. 3 Konstytucji określa obowiązek ustawowego sprecyzowania źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Wnioskodawca twierdzi, że zaskarżone przepisy są niezgodne z powyższymi konstytucyjnymi wzorcami kontroli, gdyż powodują, że należna kwota części wyrównawczej i równoważącej subwencji ogólnej oraz kwota należnych wpłat, o których mowa w art. 29 ustawy, nie są w niej określone, a wynikają z arbitralnego rozstrzygnięcia ministra właściwego do spraw finansów publicznych podawanego do wiadomości w formie „informacji”. Wnioskodawca stoi na stanowisku, że uniemożliwia to gminom określenie na podstawie przepisów ustawy wysokości kwot należnych im części subwencji ogólnej bądź kwot wpłat, o których mowa w art. 29 ustawy, które gminy są obowiązane uiścić.
Wnioskodawca podnosi, iż zaskarżone przepisy są niezgodne z art. 165 ust. 1 i art. 21 ust. 1 Konstytucji w zw. z zasadą sprawiedliwości społecznej oraz zasadą proporcjonalności wynikającymi z art. 2 Konstytucji. Zgodnie z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP jednostkom samorządu terytorialnego przysługuje prawo własności. W ocenie wnioskodawcy przepis ten gwarantuje ochronę własności komunalnej, która nie może być w nieuzasadniony sposób naruszana przez państwo. Z kolei art. 21 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że „Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia”. Wnioskodawca twierdzi, że zaskarżone przepisy są niezgodne z powyższymi normami konstytucyjnymi, ponieważ treść zaskarżonych przepisów skutkuje odebraniem gminom prawa do otrzymania części wyrównawczej bądź równoważącej subwencji ogólnej w kwocie należnej, tj. określonej w przepisach art. 20, 21, 21a oraz 32 ustawy, bądź nałożeniem na gminy obowiązku uiszczenia wpłat, o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy, w wysokości wyższej niż należna – określona w art. 29, 20 ust. 2,4 i 5 oraz w art. 32 ust. 1 i 3 ustawy. W ocenie Rady Gminy Międzyzdroje stanowi to nieuzasadnioną i nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności komunalnej.
Zdaniem wnioskodawcy zaskarżone przepisu ustawy są niezgodne z art. 165 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 2 Konstytucji w zw. z zasadą prawa do sądu wynikającą z art. 2 Konstytucji oraz w zw. z art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, gdyż naruszają zasadę sądowej ochrony samodzielności gmin w zakresie przyznanym przez art. 167 ust. 1-3 Konstytucji oraz art. 165 ust. 1 i art. 21 ust. 1 Konstytucji. Istotą dokonanego naruszenia jest w ocenie wnioskodawcy to, że następuje wyłączenie możliwości ubiegania się przez gminy o:
1) wypłatę części wyrównawczej i równoważącej subwencji ogólnej w kwocie należnej, tj. określonej w przepisach art. 20, 21, 21a oraz 32 ustawy;
2) zwrot wpłat, o których mowa w art. 29 ustawy, uiszczonych w kwocie wyższej niż należna, tj. wyższej niż wynikająca z przepisów art. 29, 20 ust. 2,4 i 5 oraz z art. 32 ust. 1 i 3 ustawy.
Przewodniczącym składu orzekającego będzie sędzia TK Małgorzata Pyziak-Szafnicka, sprawozdawcą będzie sędzia TK Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz.