Odpowiedzialność finansowa jednostek samorządu terytorialnego (samorządu województwa mazowieckiego jako podmiotu tworzącego) za stratę netto samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej K 4/17
20 listopada 2019 r. o godz. 9:00 Trybunał Konstytucyjny rozpozna wniosek Sejmiku Województwa Mazowieckiego dotyczący odpowiedzialności finansowej jednostek samorządu terytorialnego (samorządu województwa mazowieckiego jako podmiotu tworzącego) za stratę netto samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej.
Trybunał Konstytucyjny dokona kontroli zgodności art. 59 w związku z art. 55 ust. 1 pkt 6, art. 61 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o działalności leczniczej oraz niektórych innych ustaw oraz w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o działalności leczniczej oraz niektórych innych ustaw z art. 166 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 i w związku z art. 68 ust. 2, a także art. 167 ust. 4 Konstytucji RP.
Zdaniem Sejmiku Województwa Mazowieckiego regulacja art. 59 ustawy o działalności leczniczej powoduje, iż w przypadku niepokrycia przez samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej (dalej: SPZOZ) straty netto jednostka samorządu terytorialnego - jako podmiot tworzący - zobowiązana jest do podjęcia, jedynie w oparciu o kryteria ekonomiczne, decyzji o pokryciu straty netto SPZOZ albo o jego likwidacji.
W ocenie Wnioskodawcy, kwestionowany przepis nakłada na samorząd terytorialny, w sposób ukryty i niedookreślony, obowiązek realizacji zadania publicznego, przez co narusza art. 166 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Skutkiem kwestionowanej regulacji jest przerzucenie na samorząd regionalny obowiązku dotyczącego polityki zdrowotnej państwa, która winna być prowadzona przez władze centralne.
Wnioskodawca wskazuje, że finansowanie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej służyć ma realizacji zadania publicznego, jakim jest zapewnienie równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Realizacja tego zadania należy do władz publicznych, przy czym wynikające z tego obowiązki nie są rozłożone równo na wszystkie zobowiązane podmioty. Szczególna rola w tym zakresie powierzona została Narodowemu Funduszowi Zdrowia (dalej: NFZ), który jest dysponentem środków publicznych przeznaczonych na finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej i stroną umów zawieranych w tym przedmiocie ze świadczeniodawcami.
Zdaniem Wnioskodawcy, przyjęty przez NFZ system rozliczania kontraktów, zgodnie z którym w pierwszej kolejności, przed świadczeniami planowymi, rozliczane są świadczenia ratujące życie, powoduje, że świadczenia udzielone pacjentom z tak zwanej kolejki NFZ rozlicza dopiero wtedy, gdy w ramach limitu z danej umowy pozostaną jakieś wolne środki. W konsekwencji podmiot leczniczy zostaje pozbawiony możliwości otrzymania zapłaty za wykonane planowo, w ramach obowiązującego limitu, świadczenia zdrowotne.
Takie ukształtowanie zaskarżonej regulacji narusza, zdaniem Wnioskodawcy, wynikający z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego obowiązek poprawnej legislacji w zakresie dotyczącym kompetencji organów państwa realizujących prawem określone funkcje, a przez to ustrojową poprawność w zakresie zasad organizacji państwa w poszczególnych płaszczyznach jego aktywności.
Ponadto zdaniem Wnioskodawcy kwestionowana regulacja pozostawia samorządowi województwa pozorny tylko wybór podjęcia jednej z decyzji przewidzianych w tych przepisach, a dotyczących sfery finansowej i organizacyjnej funkcjonowania samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, przez co w istotny sposób ogranicza uprawnienia właścicielskie samorządu województwa, i pozbawia go prawa samodzielnego decydowania o zakresie i kierunkach finansowania tych podmiotów w sposób najpełniej gwarantujący równy dla wszystkich dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych, co jest niezgodne z art. 166 ust. 1 i 2 w związku z art. 68 ust. 2 Konstytucji.
Wnioskodawca wskazuje, że art. 59 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej jedynie na pozór pozostawia podmiotowi tworzącemu samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej wybór decyzji odnośnie do możliwości pokrycia ujemnego wyniku finansowego takiego zakładu. W rzeczywistości bowiem automatycznym następstwem decyzji o jego niepokryciu jest obowiązek likwidacji SPZOZ, co w ocenie Wnioskodawcy jest niezgodne z art. 68 ust. 2 Konstytucji RP.
Kwestionowany przepis narusza konstytucyjnie ukształtowany system podziału zadań publicznych pomiędzy państwo a samorząd terytorialny. Znosi bowiem odpowiedzialność państwa za należyte finansowanie ze środków publicznych świadczeń opieki zdrowotnej, czyniąc wyłącznie odpowiedzialnymi za ujemne wyniki finansowe samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej tworzące je jednostki samorządu terytorialnego, co narusza Konstytucję – wskazuje Wnioskodawca.
Wnioskodawca podkreśla, że ustawodawca nakładając ten nowy obowiązek, nie zapewnił samorządom odpowiednich do tego środków finansowych. Ustawodawca nie wziął przy tym pod uwagę faktu, że samorządy, będące organami prowadzącymi dla wielu zakładów opieki zdrowotnej, nie będą w stanie przejąć powyższych obciążeń finansowych bez uszczerbku dla pozostałej, bieżącej działalności, do jakiej są zobowiązane, i bez zagrożenia dla prowadzonych inwestycji.
Takie ukształtowanie kwestionowanej regulacji wskazuje, zdaniem Wnioskodawcy, że na samorząd terytorialny został nałożony obowiązek sfinansowania niedostatecznego wyposażenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej w publiczne środki finansowe przez Narodowy Fundusz Zdrowia, bez przekazania odpowiednich na ten cel środków finansowych z budżetu centralnego, co jest niezgodne z art. 167 ust. 4 Konstytucji RP.
Skład orzekający Trybunału Konstytucyjnego: sędzia TK Stanisław Rymar - przewodniczący, sędzia TK Małgorzata Pyziak-Szafnicka – sprawozdawca, wiceprezes TK Mariusz Muszyński, sędzia TK Piotr Pszczółkowski, sędzia TK Andrzej Zielonacki.