Nieujęcie przez ustawodawcę w u.g.n. zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie „specustawy drogowej”, a także nieuregulowanie instytucji zwrotu nieruchomości w „specustawie drogowej” SK 37/19
30 czerwca 2021 r. o godz. 11:30 Trybunał Konstytucyjny ogłosi orzeczenie w sprawie skargi konstytucyjnej A. R. i T. R. dotyczącej nieujęcia przez ustawodawcę w u.g.n. zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie „specustawy drogowej”, a także nieuregulowanie instytucji zwrotu nieruchomości w „specustawie drogowej”.
Trybunał Konstytucyjny dokona kontroli zgodności:
1) art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782, ze zm.) w zakresie, w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm.), z art. 2, art. 64 ust. 1-3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP,
2) art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm.) w zakresie, w jakim ogranicza odesłanie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami tylko do spraw nieuregulowanych w rozdziale 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., z art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym:
Decyzją Prezydenta W. z czerwca 2009 r. o ustaleniu lokalizacji drogi powiatowej dla inwestycji polegającej na budowie drogi publicznej, która została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z czerwca 2009 r., wywłaszczona została nieruchomość Skarżących. Pismem z listopada 2014 r. Skarżący złożyli wniosek o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, argumentując, że część ta stała się zbędna dla realizacji celu, dla którego nastąpiło wywłaszczenie oraz, że organ zamierza wykorzystać przedmiotową nieruchomość na inny cel niż pierwotnie zakładano. Postanowieniem z grudnia 2014 r. Prezydent W. wyłączył się z postępowania w sprawie zwrotu wyżej wymienionej nieruchomości, a wniosek Skarżących przekazał Wojewodzie jako organowi wyższego stopnia. Postanowieniem z stycznia 2015 r. Wojewoda wyznaczył Starostę jako organ właściwy do załatwienia sprawy o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z lipca 2015 r. Starosta umorzył w całości postępowanie w sprawie zwrotu spornej nieruchomości stwierdzając, że nie zostały spełnione ustawowe przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Następnie, po rozpoznaniu odwołania złożonego przez Skarżących, Wojewoda decyzją z września 2015 r., uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrokiem z marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Wojewody i poprzedzającą ją decyzję Starosty. Natomiast, w odpowiedzi na złożoną przez Dzielnicę B. skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z września 2018 r., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 23 ustawy z kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687, ze zm.; dalej: specustawa drogowa) stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niej stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, ze zm.; dalej: u.g.n.). Przepisy u.g.n. mają zatem zastosowanie tylko do stanów faktycznych związanych z nabywaniem nieruchomości pod drogi i tylko w tym zakresie, w którym dana okoliczność faktyczna nie może być poddana regulacji specustawy drogowej. W tym rozdziale ustawodawca nie unormował zasad i trybu zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie przepisów omawianej specustawy drogowej. Nie można tym samym na podstawie art. 23 specustawy drogowej, zastosować art. 136 u.g.n. regulującego kwestię zwrotu wywłaszczonej nieruchomości do nieruchomości nabytych na jej podstawie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że wprawdzie przejęcie nieruchomości w trybie art. 12 specustawy drogowej nosi znamiona wywłaszczenia – dokonywane jest na wniosek podmiotu publicznoprawnego, na realizację celu publicznego, polega na pozbawieniu praw do nieruchomości i odbywa się za odszkodowaniem, to jednak nie przesądza to o możliwości zastosowania do takiej nieruchomości przepisów u.g.n. dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Instytucja zwrotu nieruchomości zarezerwowana jest dla gruntów wywłaszczonych w trybie przepisów u.g.n., a także przejętych lub nabytych na podstawie aktów prawnych wymienionych w art. 216 u.g.n. Wyliczenie zawarte w tym przepisie u.g.n. ma charakter zamknięty. Niedopuszczalne jest zatem stosowanie przepisów o zwrocie do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów innych, niż wymienione w art. 216 u.g.n. W wyliczeniu tym brak specustawy drogowej, a zatem nie jest możliwe orzeczenie na podstawie przepisów działu III rozdziału 6 u.g.n. o zwrocie nieruchomości przejętej decyzją o lokalizacji drogi.
Istotą przedstawionego problemu w skardze konstytucyjnej jest ustalenie, czy nieruchomości ostatecznie niewykorzystane na cele publiczne, w sytuacji pozbawienia właściciela własności na podstawie specustawy drogowej, podlegają zwrotowi w trybie przewidzianym w u.g.n, W ocenie Skarżących, nieujęcie przez ustawodawcę w dyspozycji art. 216 u.g.n. zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie specustawy drogowej, a także nieuregulowanie instytucji zwrotu nieruchomości w tej ustawie, powoduje powstanie swoistej próżni, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia praw i wolności konstytucyjnych. Zdaniem Skarżących, wywłaszczenie dokonane na podstawie specustawy drogowej należy uznać ze względów konstrukcyjnych za wywłaszczenie sensu stricto, a tym samym wydzielenie i w konsekwencji przejęcie gruntu pod budowę drogi publicznej stanowić ma szczególną formę wywłaszczenia, mimo że „skutki wywłaszczeniowe - przy decyzji wywłaszczeniowej mają charakter bezpośredni, a przy decyzji o zezwoleniu - pośredni. Różnica ta nie ma jednak istotnego znaczenia, uzasadniającego tak dalekie różnicowanie sytuacji podmiotów, ze względu na fakt, iż skutki te powstają na podstawię decyzji administracyjnej i to decyduje o tym czy mamy do czynienia stricte z instytucją wywłaszczenia”.
Skarżący wskazują, że zakres przedmiotowy roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wyznaczają art. 136 i art. 216 u.g.n. W ocenie Skarżących art. 216 u.g.n. nie obejmuje swoją dyspozycją zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie specustawy drogowej. Ustawodawca różnicuje tym samym sytuację prawną byłych właścicieli nieruchomości. Całkowicie odmienne są bowiem możliwości dochodzenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w zależności od tego, czy wywłaszczenie nastąpiło na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami lub przepisów wymienionych w art. 216 u.g.n., czy też na podstawie specustawy drogowej. W ocenie Skarżących, narusza to zasadę równości wobec prawa oraz zakaz dyskryminacji w życiu politycznym, gospodarczym czy społecznym. Skarżący wskazują, że obecne rozumienie i interpretacja art. 23 specustawy drogowej i art. 216 u.g.n. prowadzi do wyraźnego naruszenia elementarnej zasady praworządnego państwa oraz ochrony praw nabytych, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Skarżący stwierdzają, że zgodnie z art. 21 Konstytucji RP, jeżeli cel publiczny został w całości wykonany i w ostatecznym rozrachunku obejmuje on tylko część nieruchomości objętej decyzją, to nie ma racjonalnego powodu, aby pozostała część nieruchomości wywłaszczonej była traktowana w sposób szczególny i w dalszym ciągu pozostawała w dyspozycji podmiotu wywłaszczającego. Skarżący stoją na stanowisku, że nieuwzględnienie specustawy drogowej w art. 216 u.g.n. prowadzi nie tylko do nieusprawiedliwionej dyskryminacji i nierównego traktowania jej adresatów, ale narusza także zasadę proporcjonalności.
Skład orzekający Trybunału Konstytucyjnego: sędzia TK Bartłomiej Sochański – przewodniczący, sędzia TK Michał Warciński – sprawozdawca, sędzia TK Stanisław Piotrowicz, sędzia TK Justyn Piskorski, sędzia TK Wojciech Sych.