Odszkodowanie z tytułu wadliwej decyzji administracyjnej. SK 56/12
24 kwietnia 2014 r. o godz. 9.00 Trybunał Konstytucyjny rozpozna połączone skargi konstytucyjne E. L., Z. F., J. B., J. T. i M. T. w sprawie odszkodowania z tytułu wadliwej decyzji administracyjnej.
Trybunał Konstytucyjny orzeknie w sprawie zgodności:
I.
1) art. 160 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego z art. 77 ust. 1 w związku z art. 2 oraz z art. 32 ust. 1 konstytucji w zakresie, w jakim przepis ten ogranicza odszkodowanie z tytułu wadliwej decyzji administracyjnej tylko do szkody rzeczywistej, nie obejmując utraconych korzyści w przypadku, gdy ich utrata nastąpiła już po wejściu w życie konstytucji, jeśli ostateczna wadliwa decyzja administracyjna została wydana przed tą datą – to jest w zakresie odnoszącym się do treści, jaką przepisowi nadał pkt 2 uchwały pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z 31 marca 2011 r. (sygn. akt III CZP 112/10);
2) art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 roku o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw z art. 77 ust. 1 w związku z art. 2 oraz z art. 32 ust. 1 konstytucji w zakresie, w jakim przewiduje zastosowanie art. 160 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego ze względu na datę wydania wadliwej decyzji administracyjnej, a nie ze względu na chwilę nastąpienia uszczerbku w postaci utraconych korzyści.
II.
1) art. 5 ustawy o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 160 § 1 k.p.a., w części ograniczającej do rzeczywistej szkody odszkodowanie za szkody powstałe od dnia 17 października 1997 r., których źródłem były działania organu władzy publicznej niezgodne z prawem, z art. 77 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 2 w związku z art. 77 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3 konstytucji;
III.
1) art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 160 § 1 k.p.a., w części ograniczającej do rzeczywistej szkody odszkodowanie za szkody powstałe po 17 października 1997 r., których źródłem było działanie organu władzy publicznej niezgodne z prawem;
2) art. 160 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, w brzmieniu obowiązującym do 1 września 2004 r., w części ograniczającej odszkodowanie do rzeczywistej szkody za szkody powstałe po dniu 17 października 1997 r. (rozumiane jako poszczególne uszczerbki majątkowe wynikające ze zdarzenia będącego źródłem szkody, a powstające po tym dniu), których źródłem było działanie organu władzy publicznej niezgodne z prawem,
z art. 77 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 2 w związku z art. 77 ust. l, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3 konstytucji;
Skarżący wnoszą też o ustalenie, że skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego zapadłego zgodnie z wnioskiem ad. 1 znajdują zastosowanie także do szkód w postaci utraconych korzyści (lucrum cessans) powstałych po dniu 17 października 1997 r., niezależenie do daty wydania bezprawnego orzeczenia organu państwa będącego źródłem tej szkody, a więc także, gdy źródłem szkody było orzeczenie (decyzja administracyjna) wydana przed dniem 17 października 1997 r., a jego bezprawność została stwierdzona po tej dacie.
U podstaw wszystkich czterech skarg konstytucyjnych legła odmowa wypłaty odszkodowań z tytułu utraconych korzyści w związku z wydaniem wadliwych decyzji administracyjnych przed 17 października 1997 r.
Skarżąca E. L. była spadkobierczynią właściciela przedsiębiorstwa, nad którym najpierw ustanowiony został w 1951 r. przymusowy zarząd państwowy, a następnie przeszło w 1960 r. na własność państwa. W 2001 r. Minister Gospodarki decyzją nadzorczą stwierdził nieważność decyzji o ustanowieniu przymusowego zarządu oraz orzeczenia o przejęciu przedsiębiorstwa na własność państwa.
Skarżąca Z. F. domagała się wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia w 1957 r. nieruchomości należącej do jej ojca. W 2005 r. Minister Infrastruktury w decyzji nadzorczej stwierdził, że decyzja dotycząca wywłaszczenia została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Skarżący J. B. był jedynym spadkobiercą współwłaścicieli przedsiębiorstwa, nad którym najpierw ustanowiony został w 1951 r. przymusowy zarząd państwowy, a które następnie przeszło w 1963 r. na własność państwa. W 2007 r. Minister Gospodarki decyzją nadzorczą stwierdził nieważność decyzji o ustanowieniu przymusowego zarządu oraz orzeczenia o przejęciu przedsiębiorstwa na własność państwa.
Skarżący J. T i M. T. byli spadkobiercami właściciela nieruchomości, która na mocy dekretu warszawskiego przeszła najpierw na rzecz gminy m. st. Warszawa a od 1950 r. – na rzecz Skarbu Państwa. Decyzjami z 1952 r. spadkodawcy skarżących odmówiono ustanowienia prawa własności czasowej, skutkiem czego była sprzedaż lokali w budynku znajdującym się na nieruchomości. Po unieważnieniu tych decyzji skarżący domagali się odszkodowania za utracone korzyści związane ze sprzedażą lokali.
Zdaniem skarżących naruszenie ich konstytucyjnych praw jest wynikiem wykładni zaskarżonych przepisów, przyjętej w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r. (sygn. akt III CZP 112/10).
Po pierwsze ich zdaniem, wadliwe jest stanowisko Sądu Najwyższego, zgodnie z którym art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, nakazujący stosowanie art. 160 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed wejściem w życie nowelizacji, obejmuje wszystkie sytuacje, w których ostateczna decyzja administracyjna (dotknięta uchybieniami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a.) została wydana przed 1 września 2004 r. Oznacza to, że art. 5 ustawy zmieniającej nakazuje stosować art. 160 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do 31 sierpnia 2004 r., także do sytuacji, w których decyzja nadzorcza została wydana po tej dacie, jeżeli tylko decyzja wadliwa została wydana jeszcze przed nią. Zdaniem skarżących rozstrzygająca w takiej sytuacji powinna być data decyzji nadzorczej.
Po drugie, niekonstytucyjność zaskarżonych przepisów jest skutkiem tezy drugiej uchwały pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r. (sygn. akt III CZP 112/10), w której przyjęto, że jeżeli ostateczna wadliwa decyzja administracyjna została wydana przed dniem wejścia w życie konstytucji, odszkodowanie przysługujące na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. nie obejmuje korzyści utraconych wskutek jej wydania, choćby ich utrata nastąpiła po wejściu w życie konstytucji. Skarżący wskazują, że teza ta jest sprzeczna z sentencją i uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 września 2003 r., sygn. K 20/02. Zdaniem skarżących z wyroku tego wynika wola Trybunału objęcia działaniem art. 77 ust. 1 konstytucji wszelkich uszczerbków majątkowych ujawnionych po wejściu w życie konstytucji (a wynikających z niezgodnego z prawem działania organów władzy), niezależnie od daty wydania decyzji administracyjnej będącej źródłem szkody.
Skarżący podnieśli ponadto, że art. 160 § 1 k.p.a., o treści nadanej mu uchwałą pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r. (sygn. akt III CZP 112/10), narusza zasadę równości (art. 32 ust. 1 konstytucji), w odniesieniu do realizacji zagwarantowanego w art. 77 ust. 1 konstytucji prawa do pełnego odszkodowania. Prowadzi bowiem do zróżnicowania tego prawa tylko ze względu na czas wydania wadliwej decyzji administracyjnej.
Ponadto, jak podkreślają skarżący, w art. 160 § 1 k.p.a. oraz w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw pomięto regulację dotyczącą roszczeń z tytułu utraconych korzyści, spowodowanych bezprawną decyzją administracyjną. Brak tej regulacji stanowi ich zdaniem niekonstytucyjne pominięcie ustawowe.
Rozprawie przewodniczył będzie prezes TK Andrzej Rzepliński, sprawozdawcą będzie sędzia TK Małgorzata Pyziak – Szafnicka.