Dostęp do informacji publicznej K 58/13
11 maja 2017 r. o godz. 11:00 Trybunał Konstytucyjny rozpozna wniosek Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w sprawie dostępu do informacji publicznej.
Trybunał Konstytucyjny orzeknie w sprawie zgodności:
1) art. 5 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.), rozumianej jako nakładające na osoby pełniące funkcje publiczne obowiązek ujawnienia informacji dotyczących ich osoby, należących do sfery prywatności, a zarazem świadczących o ich działalności publicznej lub mogących mieć związek z taką działalnością są niezgodne z art. 8 ust. 1 i ust. 2 sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 roku Konwencji i Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej: EKPC), zmienionej protokołami oraz art. 47, art. 51 ust. 2 oraz art. 61 ust. 1 i ust. 2 konstytucji;
2) art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie, w jakim w ramach określenia trybu udzielania informacji publicznych pomijają udział osób pełniących funkcje publiczne w tym postępowaniu w odniesieniu do żądania udzielania informacji dotyczących tych osób, są niezgodne z art. 47, art. 51 ust. 2 i ust. 5 oraz art. 61 ust. 4 konstytucji;
3) art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 5 ust. 1 u.d.i.p., w szczególności w zakresie, w jakim nie regulują z należytą precyzją relacji między tą ustawą a przepisami szczególnymi normującymi dostęp do określonych typów danych znajdujących się w posiadaniu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 konstytucji lub podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p. w tym danych chronionych z mocy uregulowań szczególnych, a także stanowiących element akt spraw indywidualnych, jakie były lub są prowadzone przez organy władz publicznych lub do danych świadczących o wynikach takich postępowań, są niezgodne z art. 2, art. 51 ust. 2, ust. 5 oraz art. 61 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 konstytucji;
4) art. 10 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim w ramach określenia trybu udzielania informacji publicznych pomijają uregulowanie sposobu zakończenia postępowania lub czynności możliwych do podjęcia przez podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli w wyniku rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej okaże się, że określona we wniosku informacja nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. lub, że podmiot, do którego skierowano wniosek nie jest w posiadaniu tej informacji lub, że informacja ta nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., są niezgodne z art. 2, art. 61 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 konstytucji;
5) art. 23 u.d.i.p. przez to, że nie zachowuje wymaganej precyzji określenia znamion czynu zabronionego jest niezgodny z art. 7 ust. 1 EKPC oraz z art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji;
6) art. 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.d.i.p., w zakresie, w jakim nakładając na podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązek udostępnienia informacji publicznej zawierającej również dane osobowe lub inne dane ze sfery prywatności, pomijają uregulowanie możliwości i sposobu anonimizacji (ukrycia) tych danych, są niezgodne z art. 8 ust. 1 i ust. 2 EKPC oraz z art. 51 ust. 2 i ust. 5 oraz art. 61 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 konstytucji;
7) art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku o ochronie danych osobowych (dalej: u.o.d.o.) oraz art. 27 ust. 2 pkt 2 u.o.d.o., w zakresie w jakim dopuszczają przetwarzanie danych osobowych, w tym danych wrażliwych, w związku z realizacją obowiązków wynikających z przepisów u.d.i.p., polegające na udostępnianiu tych danych "każdemu", w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.d.i.p., z możliwością dalszego przetwarzania przez "każdego" w ramach "ponownego wykorzystania informacji publicznej", bez zgody osób, których dane osobowe dotyczą, są niezgodne z art. 8 ust. 1 i ust. 2 EKPC oraz z art. 47, art. 51 ust. 2 i ust. 5 konstytucji;
8) art. 51 ust. 1 u.o.d.o. przez to, że nie zachowuje wymaganej precyzji określenia znamion czynu zabronionego jest niezgodny z art. 7 ust. 1 EKPC oraz art. 2 i art. 42 ust. 1 konstytucji.
Ad. 1. W ocenie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, kwestionowane przepisy wymagają doprecyzowania w celu zapewnienia osobom pełniącym funkcje publiczne chronionej konstytucyjnie prywatności. Art. 5 ust. 2 zdanie 2 oraz ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej stwarzają niedopuszczalną dowolność interpretacyjną pojęcia „informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji", przez co zdaniem wnioskodawcy, są m. in. niezgodnie z konstytucyjnym prawem do ochrony życia prywatnego. Ponadto, jak wskazuje wnioskodawca, kwestionowane regulacje naruszają art. 8 ust. 1 i ust. 2 EKPC. Stosowanie tych przepisów wykracza zdaniem wnioskodawcy poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie prawnym.
Ad. 2. Zdaniem wnioskodawcy kwestionowana regulacja prawna nie uwzględnia udziału osób pełniących funkcje publiczne przy udostępnianiu informacji publicznej na ich temat przez podmioty obowiązane wymienione w art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Regulacja prawna powinna umożliwiać osobie pełniącej funkcję publiczną zajęcie własnego stanowiska w przedmiocie żądania informacji publicznej odnoszącej się do niej w trybie u.d.i.p – wskazuje wnioskodawca. Tymczasem przepisy te pomijają tę kwestię i nie przewidują obowiązku powiadomienia osoby pełniącej funkcję publiczną o tym, że zgłoszony został taki wniosek. Wnioskodawca uważa, że mamy do czynienia z pominięciem prawodawczym, co powoduje, że kwestionowane przepisy są niezgodne z konstytucją.
Ad. 3. Zdaniem wnioskodawcy, kwestionowane regulacje naruszają konstytucyjną zasadę poprawnej legislacji, gdyż prowadzą do nakładania się procedur związanych z udostępnianiem informacji publicznej (opisanych w różnych aktach prawnych) i nie rozstrzygają jednoznacznie, która z regulacji prawnych ma pierwszeństwo i powinna mieć zastosowanie.
Wnioskodawca wskazuje, że brak rozstrzygnięcia w tym zakresie skutkuje naruszeniem art. 51 ust. 2 konstytucji. Wskazany przepis konstytucyjny chroni jednostkę, wprowadzając dla władz publicznych zakaz wkraczania w jej autonomię informacyjną w sposób zbędny z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego. Kwestionowane przepisy, wobec nieprecyzyjnego brzmienia, a tym samym przyznania swobody w zakresie wyboru właściwych do zastosowania zasad i trybu dostępu do informacji stanowiących informacje publiczne i podlegających jednocześnie odrębnym ustawom, naruszają gwarancje autonomii informacyjnej jednostki.
Według wnioskodawcy, kwestionowana regulacja narusza również art. 51 ust. 5 konstytucji, który nakłada na ustawodawcę obowiązek określenia w ustawie zasad i trybu udostępniania informacji osobowych. Naruszenie to polega na tym, że określone w przepisach u.d.i.p. zasady i tryb udostępniania informacji publicznej są nieczytelne i w ten sposób stwarzają organom stosującym prawo warunki do dowolności interpretacyjnej.
Ad. 4. Zdaniem Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, nie jest jasne, czy w przypadku zaistnienia jednej z trzech sytuacji, określonych w kwestionowanych regulacjach, adresat wniosku powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy raczej ograniczyć się do akceptowanej przez sądy administracyjne formy pisemnej odpowiedzi. Wnioskodawca wskazuje, że mamy do czynienia z pominięciem prawodawczym skutkującym naruszeniem konstytucyjnej zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Wobec pominięcia stosownego uregulowania przez ustawodawcę, każdorazowo o sposobie zakończenia postępowania w razie wystąpienia ww. okoliczności decyduje organ stosujący prawo dokonując niejednolitej wykładni przepisów u.d.i.p. Dopuszczenie do takiej arbitralności narusza - zdaniem wnioskodawcy - art. 61 ust. 1 i ust. 2 konstytucji, gdyż godzi w prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto zdaniem wnioskodawcy kwestionowane regulacje są niezgodne z art. 61 ust. 4 konstytucji, który wymaga od ustawodawcy, by realizacja prawa do informacji była wykonalna w praktyce.
Ad. 5. Art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie precyzuje okoliczności, w jakich podmiot podlegający odpowiedzialności karnej ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej ponadto nie odsyła do żadnych innych przepisów, przez co, w ocenie wnioskodawcy, jest niezgodny z art. 7 ust. 1 EKPC oraz art. 2 i art. 42 ust. 1 konstytucji.
Wnioskodawca twierdzi, że problemy z określeniem normy karnej wynikają z nieprecyzyjnego zdefiniowania w ustawie pojęcia informacji publicznej oraz niedookreślenia, w jakich okolicznościach obowiązek udostępnienia informacji zostanie naruszony i wywoła pociągnięcie do odpowiedzialności karnej.
Zdaniem wnioskodawcy, kwestionowany przepis narusza zakaz karania bez podstawy prawnej wynikający z art. 42 ust. 1 oraz art. 2 konstytucji. Wnioskodawca wskazuje, że w odniesieniu do art. 23 u.d.i.p. istnieje tak dużo wątpliwości, iż w istocie cechy czynu zabronionego musi określać każdorazowo sąd lub organ prowadzący postępowanie przygotowawcze, co prowadzi wprost do naruszenia podstawowych dla jednostki gwarancji ochrony przed arbitralnością i nadużyciami władz publicznych.
Ad. 6. Zdaniem wnioskodawcy należy uregulować zasady anonimizacji danych osobowych oraz danych ze sfery życia prywatnego, które zawarte są w dokumentach objętych obowiązkiem udostępnienia, a nie są związane z pełnieniem funkcji publicznych. Pominięcie prawodawcze w tym zakresie narusza art. 8 ust. 1 i ust. 2 EKPC oraz art. 51 ust. 2 konstytucji, które stanowią gwarancję ochrony autonomii informacyjnej jednostki. Brak regulacji prawnej dającej podstawę do anonimizacji tych danych dotyczących życia prywatnego, które nie mają związku z pełnieniem funkcji publicznej, powoduje sytuację, że naruszony zostaje wymóg udostępniania tylko tych informacji, które są niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Według wnioskodawcy, ustawodawca nie wypełnił przy tym należycie obowiązku określenia zasad i trybu gromadzenia oraz udostępniania informacji, wynikającego z treści art. 51 ust. 5 konstytucji.
Ponadto pominięcie prawodawcze tworzy stan prawny, w świetle którego realizacja prawa do informacji publicznej na podstawie przepisów u.d.i.p. wykracza poza realizację prawa gwarantowanego w art. 61 ust. 1 i ust. 2 konstytucji. Pozwala bowiem w ocenie wnioskodawcy na ujawnianie danych osobowych i danych ze sfery życia prywatnego zasługujących na ochronę.
Ad. 7. Zdaniem Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego kwestionowane przepisy czynią wyłom w regulacji dotyczącej ochrony danych osobowych na rzecz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, stwarzając zagrożenie ujawnienia danych wrażliwych każdemu kto wystąpi z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej na podstawie przepisów u.d.i.p.
Art. 27 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych dopuszcza wyjątkowo przetwarzanie danych wrażliwych (pochodzenie rasowe lub etniczne, poglądy polityczne, przekonania religijne lub filozoficzne, przynależność wyznaniowa, partyjna lub związkowa, jak również dane o stanie zdrowia, kodzie genetycznym, nałogach lub życiu seksualnym oraz dane dotyczące skazań, orzeczeń o ukaraniu i mandatów karnych, a także inne orzeczenia wydane w postępowaniu sądowym lub administracyjnym), jeżeli przepis szczególny innej ustawy zezwala na przetwarzanie takich danych bez zgody osoby, której dane dotyczą i stwarza pełne gwarancje ich ochrony. Zdaniem wnioskodawcy, przepis ten stanowi zagrożenie ujawnienia każdemu danych wrażliwych w związku z realizacją uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikających z przepisów u.d.i.p. przez co jest niezgodny z konstytucją.
Ad. 8. W ocenie wnioskodawcy art. 51 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych nie pozwala na odróżnienie zachowania zabronionego od zachowania dozwolonego. Podmiot określony w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, realizując obowiązek wynikający z przepisów u.d.i.p., staje przed dylematem, czy udostępnić informację publiczną zawierającą dane osobowe i narazić się na odpowiedzialność karną z art. 51 ust. 1 u.o.d.o., czy raczej nie udostępniać takiej informacji, ale wtedy narażałby się na odpowiedzialność karną z art. 23 u.d.i.p.
Według wnioskodawcy, kwestionowany przepis jest swoistą pułapką, niedopuszczalną w świetle konstytucyjnej zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wnioskodawca twierdzi również, że brak precyzyjnych znamion czynu zabronionego prowadzi do naruszenia zakazu karania bez podstawy prawnej wynikającej z treści art. 7 ust. 1 EKPC oraz art. 42 ust. 1 konstytucji.
Przewodniczącym składu orzekającego będzie sędzia TK Mariusz Muszyński, sprawozdawcą będzie prezes TK Julia Przyłębska.