Wywłaszczenie nieruchomości - zasady jej zwrotu SK 39/15
12 grudnia 2017 r. o godz. 9:00 Trybunał Konstytucyjny rozpozna skargę konstytucyjną A. i D. M. dotyczącą wywłaszczenia nieruchomości - zasady jej zwrotu.
Trybunał Konstytucyjny orzeknie w sprawie zgodność art. 136 w związku z art 114, 115, 137, 140 i 216 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami z art. 64 ust. 1 i ust. 2, art. 32, art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 7 i 2 Konstytucji RP.
Skarżący uściślili, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie czynią jedynie art. 136 ust. 3 i art. 216 u.g.n. Przedmiotem postępowania administracyjnego był wniosek Skarżących o zwrot działki. W marcu 1999 r. owa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa od W.B. - na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego. W treści tego aktu zawarte zostało oświadczenie przedstawiciela Skarbu Państwa, że nabywana działka - zgodnie z decyzją Burmistrza Miasta Ż. z grudnia 1998 r., przeznaczona jest pod budowę. W grudniu 2005 r. W.B. zmarła, a spadek po niej nabyli w całości Skarżący. Wcześniej, decyzją z lutego 2001 r., Starosta zatwierdził projekt podziału nieruchomości na dwie działki. Następnie, decyzją z czerwca 2002 r., organ ten orzekł o wygaśnięciu trwałego zarządu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w stosunku do jednej działki w związku z jej zbędnością dla potrzeb drogownictwa. Z kolei, we wrześniu 2011 r., Starosta działający w imieniu Skarbu Państwa, umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego, sprzedał działkę osobie fizycznej. Właścicielem jednej działki pozostaje natomiast Skarb Państwa. W tak ustalonym stanie faktycznym, rozpoznając wymieniony na wstępie wniosek Skarżących, decyzją z maja 2012r., Starosta umorzył postępowanie o zwrot nieruchomości - uznając je za bezprzedmiotowe. Przedmiotowa nieruchomość nie została bowiem wywłaszczona, lecz wykupiona pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda, działający jako organ odwoławczy w decyzji z października 2012 r, stwierdził, że zakres nieruchomości, podlegających zwrotowi na zasadach określonych w obecnie obowiązującej ustawie, wyznaczają przepisy art. 136 ust. 3 i ust. 4 oraz art. 216 u.g.n. Pod pojęciem „wywłaszczonej nieruchomości", którym operuje art. 136 ust. 3 u.g.n., należy rozumieć wyłącznie nieruchomość, w stosunku do której Skarb Państwa nabył prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia, a więc na mocy indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej. W ocenie organu odwoławczego, w rozpatrywanej wówczas sprawie nie doszło do wywłaszczenia w rozumieniu u.g.n. Zbycie nieruchomości nastąpiło bowiem podczas obowiązywania u.g.n. i na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej dobrowolnie pomiędzy byłą właścicielką, a Skarbem Państwa. W tej sytuacji, w ocenie Wojewody, brak było podstaw do zastosowania przepisów o zwrocie nieruchomości.
Skarżący zarzucili naruszenie art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że przepis ten znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji wywłaszczenia na mocy decyzji administracyjnej. Odwołując się do regulacji zawartej w art. 216 u.g.n., podnieśli, że w niektórych aktach normatywnych, wymienionych w owym przepisie, przypadki nabycia nieruchomości na cele publiczne w drodze umowy poprzedzonej rokowaniami były uregulowane podobnie jak w obecnie obowiązującej ustawie, co zdaniem Skarżących - przemawia za zasadnością żądania zwrotu nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G, wyrokiem z kwietnia 2013 r., uchylił decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty. WSA przyjął bowiem, że chociaż brak jest unormowania, które expressis verbis zrównywałoby pojęcie wywłaszczenia z umową cywilnoprawną, której przedmiotem jest przeniesienie na podmiot publiczny prawa rzeczowego do nieruchomości w związku z realizacją celów publicznych, to jednak akceptacja stanowiska organów prowadziłaby do dyskryminowania grupy podmiotów ubiegających się o zwrot nieruchomości, tylko dlatego iż dobrowolnie zgodziły się odstąpić składnik swojego majątku dla realizacji celu publicznego. Odwołując się do wykładni logicznej i systemowej oraz mając na względzie unormowania konstytucyjne odnoszące się do ochrony własności (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP), a także równego traktowania (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), Sąd doszedł do przekonania, że art. 136 u.g.n. znajduje zastosowanie także w przypadkach, w których przeniesienie własności nieruchomości na potrzeby realizacji celów publicznych nastąpiło w drodze zawarcia umowy cywilnoprawnej już pod rządami tej ustawy. Argumentem, przemawiającym za przyjęciem takiego punktu widzenia, jest to, że w art. 216 u.g.n. dopuszczono możliwość skutecznego ubiegania się o zwrot nieruchomości - nabytej na rzecz podmiotu publicznego w drodze umowy - w sytuacjach, w których prawo własności zostało przeniesione w ten sposób przed 1 stycznia 1998 r. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Wojewoda zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu, m.in., naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 136, art. 137, art. 140 i art. 216 u.g.n.
Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w G. i oddalił skargę. Uznano bowiem, że normatywna treść art. 136 ust. 3 u.g.n. nie budzi wątpliwości na gruncie wykładni językowej. W ocenie NSA, niedopuszczalne jest bowiem, by w drodze wykładni sądowej rozszerzać stosowanie instytucji zwrotu nieruchomości na nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone, ani też nie zostały „przejęte lub nabyte" w trybie ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n.
W skardze konstytucyjnej Skarżący podnoszą, że porównanie sytuacji objętych art. 112 w związku z art. 113 ust. 1 u.g.n. z sytuacją z art. 114 u.g.n., a także odniesienie do sytuacji objętych niektórymi ustawami wskazanymi w art. 216 u.g.n., prowadzi do wniosku o podobieństwie opisywanych w nich stanów prawnych. Zdaniem Skarżących - pominięcie w art. 136 ust. 3 i art. 216 u.g.n. możliwości żądania przez poprzedniego właściciela zwrotu nieruchomości, nabytej przez podmiot publicznoprawny w trybie określnym w art. 114 u.g.n., prowadzi do naruszenia wynikającego z art. 21 i art. 64 ust.1 Konstytucji prawa własności, a także jest niezgodne z wyrażoną w art. 64 ust. 2 ustawy zasadniczej zasadą równej ochrony własności i innych praw majątkowych oraz ze statuowaną w art. 32 Konstytucji zasadą równości. Pominięcie owo kolidować ma również z, wynikającą z art. 2 ustawy zasadniczej, zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z, wywodzoną z tego przepisu Konstytucji, zasadą poprawnej legislacji, a ponadto, z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, zasadą praworządności.
W skardze sformułowany został zarzut pominięcia prawodawczego, które polegać ma na zbyt wąskim określeniu zakresu zastosowania norm prawnych, regulujących zagadnienie zwrotu nieruchomości, tj. art. 136 ust. 3 i art. 216 u.g.n.
Przewodniczący składu orzekającego: sędzia TK Piotr Tuleja, sprawozdawca- sędzia TK Piotr Pszczółkowski.