Pozostawienie poza kontrolą sądowoadministracyjną braku rozstrzygnięcia konkursu ofert na powierzenie zadania publicznego SK 12/20
Data: 15 XII 2020 godz.: 14.57
15 grudnia 2020 r. o godz. 13:30 Trybunał Konstytucyjny ogłosił orzeczenie w sprawie skargi konstytucyjnej Fundacji Badań nad Prawem dotyczącej pozostawienia poza kontrolą sądowoadministracyjną braku rozstrzygnięcia konkursu ofert na powierzenie zadania publicznego.
Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:
1. art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozumiany w ten sposób, że nie obejmuje rozstrzygnięcia organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
2. art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozumiany w ten sposób, że nie dotyczy bezczynności organu władzy publicznej odnośnie do rozstrzygnięcia w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji.
Ponadto Trybunał postanowił umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie.
Orzeczenie zapadło jednogłośnie.
Stan faktyczny poprzedzający wniesienie skargi konstytucyjnej.
Prezydent miasta ogłosił otwarty konkurs na powierzenie organizacjom pozarządowym prowadzenia na terenie miasta punktów nieodpłatnej pomocy prawnej. Konkurs powiązany był z przyznaniem dotacji ze środków publicznych, jako zadanie publiczne zlecone przez administrację rządową.
Skarżąca (będąca fundacją) złożyła ofertę konkursową, jednak prezydent miasta nie rozstrzygnął konkursu ofert i nie dokonał w tym zakresie żadnej czynności kończącej procedurę konkursową. Skarżąca wniosła wówczas skargę na brak rozstrzygnięcia (bezczynność organu) do wojewódzkiego sądu administracyjnego, która została odrzucona. Rozstrzygnięcie to zostało podtrzymane przez Naczelny Sąd Administracyjny – Izbę Ogólnoadministracyjną.
W ocenie sądów administracyjnych obu instancji żądanie skarżącej nie miało charakteru administracyjnoprawnego, a sprawa nie podlegała kontroli sądowoadministracyjnej.
Problem konstytucyjny.
W niniejszej sprawie skarżąca przedstawiła problem niemożności poddania kontroli sądowoadministracyjnej braku rozstrzygnięcia przez organ władzy publicznej (in casu: organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego) w przedmiocie otwartego konkursu ofert na powierzenie realizacji zadania publicznego (in casu: prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej). Zdaniem skarżącej postępowanie konkursowe prowadzone przez organ w ramach otwartego konkursu dotyczącego zadania publicznego jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej, a zatem rozstrzygnięcie albo jego brak w tym przedmiocie powinno podlegać kontroli sądu administracyjnego.
Ocena konstytucyjności.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wszczęcie, przeprowadzenie oraz rozstrzygnięcie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, o którym mowa w art. 13 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, niewątpliwie stanowi przejaw władczego działania organów władzy publicznej. Końcowy wynik postępowania konkursowego (tj. wybranie konkretnej oferty, niedokonanie wyboru, unieważnienie konkursu) jednostronnie kształtuje sytuację prawną oferentów. Okoliczność, że samo postępowanie konkursowe jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a nie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), nie odbiera aktom wydanym w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu, charakteru rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w rozumieniu art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji. Nie sposób bowiem nie zauważyć, że treść przedmiotowych aktów jest adresowana do oferentów. Akty te, wydane w następstwie przeprowadzenia konkursu, nie mają charakteru aktów wydawanych w sferze wewnętrznej administracji. Już sama redakcja art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) świadczy o tym, że ustawodawca dążył do objęcia kognicją sądów administracyjnych jak najszerszej kategorii aktów i czynności z zakresu administracji publicznej. Procedura wprowadzona w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma na celu ochronę praworządności, a środek prawny w postaci skargi do sądu administracyjnego jest jednym z instrumentów gwarantujących jej ochronę. Rozstrzygnięcia konkursów, o których mowa w art. 13 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, stanowią akty przesądzające w sposób władczy kwestię rozdysponowania środków publicznych na realizację zadań zleconych, a zatem nie są to akty (zdarzenia) prawnie irrelewantne; przeciwnie – dotyczą sfery finansów publicznych (a więc gospodarowania środkami finansowymi, których źródłem są w szczególności podatki i inne daniny publiczne). Po stronie oferentów tworzą zatem prawo do skutecznego domagania się (z prawem do sądu włącznie), by właściwe organy władzy publicznej przeprowadzające postępowanie konkursowe działały zgodnie z prawem.
Trybunał zauważył przy tym m.in., że:
– dla wykładni art. 184 Konstytucji (zwłaszcza w zestawieniu z art. 45 ust. 1) nie może mieć przesądzającego znaczenia siatka pojęciowa prawa administracyjnego ani ustawowy sposób określenia kompetencji sądów administracyjnych – w szczególności art. 3-5 p.p.s.a., choć przepisy te służą doprecyzowaniu i uszczegółowieniu regulacji konstytucyjnej. Działalnością administracji publicznej w rozumieniu konstytucyjnym jest działalność organów należących do władzy wykonawczej (organów administracji rządowej, państwowej nierządowej i samorządowej), jak i działalność wszelkich podmiotów (zarówno organów władzy oraz innych uprawnionych podmiotów) polegająca na wydawaniu rozstrzygnięć indywidualnych, kształtujących w sposób jednostronny i władczy sytuację prawną jednostek (ich prawa lub obowiązki). Pojęcie „działalność administracji publicznej” obejmuje różne formy sprawowania władzy publicznej, a więc przede wszystkim akty stosowania prawa (w szczególności akty indywidualne i konkretne), akty stanowienia prawa (akty normatywne o randze rozporządzeń, aktów prawa miejscowego czy aktów prawa wewnętrznego), a także inne akty lub czynności, niebędące aktami stosowania ani stanowienia prawa, jeżeli kształtują prawa lub obowiązki jednostek;
– w art. 3 § 2 pkt 4 in principio p.p.s.a. ustawodawca odwołał się wyraźnie do innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; jednocześnie w art. 3 § 2 pkt 4 in fine p.p.s.a. wyraźnie wyłączył możliwość wniesienia skargi w tym trybie na akty lub czynności podjęte tylko w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W związku z powyższym Trybunał stwierdził, że postępowanie konkursowe, o którym mowa w art. 13 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, ma charakter „sprawy” w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Tym samym interpretacja (wykładnia) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wyłączająca kontrolę rozstrzygnięć organów administracji publicznej, wydanych w następstwie przeprowadzenia konkursu, sprawowaną przez niezależny sąd administracyjny, podważa konstytucyjne prawo do sądu. To zaś implikuje niezgodność z rzeczonym prawem takiej interpretacji art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., która wyklucza wniesienie przez oferenta skargi na bezczynność organu, który po ogłoszeniu konkursu zaniechał przepisanych prawem dalszych czynności w tej materii. Podstawowym prawem jednostki jest bowiem możliwość weryfikacji wydanych wobec niej aktów i czynności lub zaniechań organów administracji publicznej (bez względu na ich rodzaj) przez podmiot niezwiązany z nimi strukturalnie (organizacyjnie), którym jest sąd administracyjny.
Skutek wyroku.
Skutkiem wyroku w sprawie o sygn. SK 12/20 nie jest utrata mocy obowiązującej art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., a tylko wyeliminowanie znaczeń tych przepisów, które zostały wskazane w sentencji orzeczenia Trybunału jako niekonstytucyjne. Oznacza to, że od rozstrzygnięć organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, a także w razie bezczynności tego organu po ogłoszeniu konkursu, zainteresowanym podmiotom przysługuje stosowna skarga do sądu administracyjnego.
Na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji oraz art. 272 § 1 p.p.s.a. wyrok Trybunału stanowi dla zainteresowanych podmiotów (w tym dla skarżącej) podstawę do wystąpienia ze skargą o wznowienie postępowania przed sądem administracyjnym.
Skład orzekający Trybunału Konstytucyjnego: sędzia TK Jakub Stelina - przewodniczący, sędzia TK Andrzej Zielonacki – sprawozdawca, sędzia TK Piotr Pszczółkowski, sędzia TK Wojciech Sych, sędzia TK Michał Warciński.