Łączenie skutków prawnych upływu terminu do wystąpienia z roszczeniem rekompensującym ograniczenia korzystania z nieruchomości – z obowiązywaniem aktu prawa miejscowego (rozporządzenie wojewody) SK 82/19
Data: 20 VII 2021 godz.: 11.10
22 lipca 2021 r. o godz. 13:00 Trybunał Konstytucyjny ogłosi orzeczenie w sprawie połączonych skarg konstytucyjnych J. K. i M. A. oraz M. A. dotyczących terminu dochodzenia roszczeń w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomość
Trybunał Konstytucyjny dokona kontroli połączonych skarg konstytucyjnych z:
1. 24 stycznia 2018 r. o zbadanie zgodności
• art. 129 ust. 4 w związku z art. 135 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519, ze zm.; dalej: p.o.ś.) „[rozumianego] w ten sposób, że skutki prawne upływu terminu zawitego dla wystąpienia z roszczeniami, wskazanymi w art. 129 ust. 1 i ust. 2 ustawy wiąże z aktami prawnymi wydanymi przed dniem 15 listopada 2008 r., tj. przed zmianą art. 135 ust. 1 i 2 na mocy art. 144 pkt 21 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405) a uznanymi w jednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych za nieobowiązujące” z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
• art. 129 ust. 4 w związku z art. 135 ust. 1 i 2 p.o.ś. „w rozumieniu, w którym skutki prawne upływu terminu zawitego dla wystąpienia z roszczeniami, wskazanymi w art. 129 ust. 1 i ust. 2 [ustawy] wiąże z aktami prawnymi wprowadzającymi ograniczenia, wydanymi przed dniem 15 listopada 2010 r., dla których upoważnienie ustawowe do ich dalszego obowiązywania delegowano do art. 173 ust. 2 pkt 1 [ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku] i § 2 ust. 1 pkt 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71)” z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 w związku z art. 94 w związku z art. 2 Konstytucji;
• art. 129 ust. 4 w związku z art. 135 ust. 1 i 2 p.o.ś. „[rozumianego] w ten sposób, że dopuszczalne jest wydanie (uchwalenie) aktu prawa miejscowego o utworzeniu nowego (kolejnego) Obszaru Ograniczonego Użytkowania, dla podmiotu wskazanego w art. 135 ust. 1 [ustawy] przy jednoczesnym uznaniu, że 2-letni termin dla wystąpienia z roszczeniami, wskazanymi w art. 129 ust. 1 i 2 [ustawy] rozpoczął swój bieg na podstawie poprzedniego aktu prawa miejscowego o utworzeniu Obszaru Ograniczonego Użytkowania” z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji;
• art. 47 ust. 2 w związku z art. 47 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. Nr 175 poz. 1462) „w zakresie, w jakim powoduje zachowanie w mocy obowiązującej również tych aktów prawa miejscowego, które zostały wydane na podstawie upoważnienia ustawowego wskazanego w art. 135 ust. 2 [ustawy] po dniu 1 stycznia 2006 r.” z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji;
2. 24 lipca 2018 r. o zbadanie zgodności art. 129 ust. 4 w związku z art. 135 ust. 1 i 2 p.o.ś.
• „rozumiany[ch] w ten sposób, że skutki prawne upływu terminu zawitego dla wystąpienia z roszczeniami, wskazanymi w art. 129 ust. 1 i ust. 2 (…) [tej ustawy], wiąż[ą] z aktami prawnymi wydanymi przed dniem 15 listopada 2008 r., tj. przed zmianą art. 135 ust. 1 i 2 (…) [tej ustawy] na mocy art. 144 pkt 21 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405), a uznanymi w jednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych ze nieobowiązujące” z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji;
• „w rozumieniu, w którym skutki prawne upływu terminu zawitego dla wystąpienia z roszczeniami, wskazanymi w art. 129 ust. 1 i ust. 2 (…) [tej ustawy] wiąż[ą] z aktami prawnymi wprowadzającymi ograniczenia, wydanymi przed dniem 15 listopada 2010 r., dla których upoważnienie ustawowe do ich dalszego obowiązywania delegowano do art. 173 ust. 2 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. (…) [o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405] i § 2 ust. 1 pkt 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71)” z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 w związku z art. 94 w związku z art. 2 Konstytucji.
1. Pierwsza skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym:
Nieruchomość skarżącej znalazła się w strefie Obszaru Ograniczonego Użytkowania (dalej: OOU) utworzonego na mocy rozporządzenia Wojewody z sierpnia 2007 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego.
W związku z utworzeniem nowego OOU dla Portu Lotniczego na mocy uchwały Sejmiku Województwa z czerwca 2011 r., która weszła w życie 3 sierpnia 2011 r., nieruchomość skarżącej znalazła się w strefie o największych ograniczeniach korzystania z nieruchomości.
Skarżąca wystąpiła z roszczeniami na podstawie art. 129 ust. 1 i 2 p.o.ś. do zarządcy Portu Lotniczego. W związku z brakiem odpowiedzi złożyła pozew do Sądu Rejonowego.
Sąd Rejonowy oddalił powództwo skarżącej. Sąd uznał, że roszczenia skarżącej wygasły na skutek upływu 2-letniego terminu zawitego określonego w art. 129 ust. 2 p.o.ś. Przyjął on, że rozporządzenie Wojewody obowiązywało nieprzerwanie do dnia wejścia w życie uchwały Sejmiku, a zatem do dnia 3 sierpnia 2011 r. Zdaniem Sądu termin na wystąpienie z roszczeniami ustanowiony w art. 129 ust. 1 i 2 p.o.ś. upłynął dla skarżącej w sierpnia 2009 r. (po upływie 2 lat od wejścia w życie rozporządzenia Wojewody).
Zdaniem skarżącej Rozporządzenie Wojewody przestało obowiązywać 15 listopada 2008 r., na skutek zmiany art. 135 ust. 1 i 2 p.o.ś. (przepis upoważniający do wydania rozporządzenia) na mocy art. 144 pkt 21 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przy jednoczesnym braku przepisu przejściowego, który utrzymywałby w mocy przedmiotowy akt prawa miejscowego po dniu 15 listopada 2008 r.
Powyższy wyrok Sądu Rejonowego skarżąca zaskarżyła do Sądu Okręgowego w całości, zarzucając mu naruszenie art. 129 ust. 4 p.o.ś.
Sąd Okręgowy dwukrotnie kierował pytania prawne do Sądu Najwyższego.
Pierwsze pytanie dotyczyło kwestii terminu obowiązywania rozporządzenia Wojewody. W odpowiedzi Sąd Najwyższy podjął 25 czerwca 2015 r. uchwałę (sygn. akt III CZP 34/15), w której wskazał, że rozporządzenie Wojewody z sierpnia 2007 r. nie utraciło mocy z dniem 15 listopada 2008 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy, odnosząc się do relacji rozporządzenia Wojewody w stosunku do uchwały Sejmiku stwierdził, że rozporządzenie utraciło moc obowiązującą dopiero z dniem wejścia w życie uchwały Sejmiku.
Po otrzymaniu uzasadnienia uchwały SN w sprawie III CZP 34/15, Sąd Okręgowy wystąpił z drugim pytaniem, odnoszącym się do kwestii szkody powstałej w związku z ograniczeniami w korzystaniu z nieruchomości, wprowadzonymi zarówno rozporządzeniem Wojewody, jak i uchwałą Sejmiku. 9 lutego 2017 r. Sąd Najwyższy podjął uchwałę (sygn. akt III CZP 114/15) zgodnie z która właściciel nieruchomości, który w okresie dwóch lat od dnia wejścia w życie uchwały Sejmiku wystąpił z roszczeniem przewidzianym w art. 129 ust. 2 p.o.ś., może domagać się naprawienia szkody spowodowanej ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości wynikającym wyłącznie z tej uchwały
W konsekwencji, Sąd Okręgowy oddalił apelację i obciążył skarżącą kosztami. W uzasadnieniu powyższego wyroku stwierdził, że roszczenia skarżącej wygasły, gdyż powinny być zgłoszone do 24 sierpnia 2009 r., albowiem rozporządzenie Wojewody obowiązywało do czasu wejścia w życie uchwały Sejmiku. Ta ostatnia zaś nie wprowadziła dla skarżącej żadnych nowych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości.
W ocenie skarżącej wskazany powyżej sposób rozumienia przez sądy zaskarżonych przepisów narusza jej konstytucyjne prawa, mające swoje źródła w art. 64 ust. 1 i 3, 31 ust. 3, art. 94 oraz art. 2 Konstytucji. Naruszenie powyższych praw skarżąca wiąże z uznaniem, że dwuletni termin wskazany w art. 129 ust. 4 p.o.ś. do zgłoszenia roszczeń z art. 129 ust. 1 i 2 p.o.ś. biegnie dla skarżącej nie od daty wydania uchwały Sejmiku, lecz rozporządzenia Wojewody, które to w orzecznictwie sądów administracyjnych zostało uznane za nieobowiązujące.
2. Druga skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym:
Skarżący są właścicielami nieruchomości, która znalazła się w OOU utworzonego na podstawie rozporządzenia Wojewody z grudnia 2003 r.
Skarżący przed ustanowieniem OOU wybudowali na swojej nieruchomości budynek gospodarczo-garażowy.
W maju 2011 r. skarżący złożyli wniosek o zmianę sposoby użytkowania powyższego budynku na mieszkalny.
Prezydent Miasta wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na wykonanie robót budowlanych.
Skarżący wytoczyli przeciwko Skarbowi Państwa powództwo o zapłatę w związku ze spadkiem wartości ich nieruchomości oraz tytułem nakładów poniesionych dla zapewnienia odpowiedniego klimatu akustycznego budynku mieszkalnego w związku z ustanowieniem OOU.
Sąd Okręgowy oddalił powództwo skarżących oraz orzekł kosztach postępowania.
Wyrokiem Sądu Apelacyjnego, na skutek apelacji skarżących, zmieniono powyższy wyrok w punkcie dotyczącym kosztów postępowania oraz oddalono apelację w pozostałym zakresie.
Skarżący wskazują, że sądy powszechne w ich sprawie uznały, że będąca ich własnością nieruchomość objęta jest ograniczeniami w korzystaniu, ustanowionymi w rozporządzeniu Wojewody, a które to rozporządzenie poddane kontroli sądów administracyjnych zostało uznane za nieobowiązujące na skutek zmiany art. 135 ust. 1 i 2 p.o.ś. (przepis upoważniający do wydania rozporządzenia) na mocy art. 144 pkt 21 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Podkreślą, że sądy oddaliły powództwo w związku z faktem, że przekształcenie budynku gospodarczo-garażowego na mieszkalny nastąpiło po upływie terminu z 129 ust. 4 p.o.ś.
Skarżący naruszenia swoich konstytucyjnych praw upatrują w tym, że skutki prawne upływu terminu zawitego z art. 129 ust. 4 p.o.ś łączone są z aktem prawa miejscowego, który utracił moc obowiązującą, jak również w tym, że prawo własności skarżących jest ograniczone przez rozporządzenie Wojewody, które na gruncie prawa administracyjnego nie obowiązuje. Ich zdaniem stanowi to o naruszeniu istoty prawa własności.