Granice gmin i powiatów K 37/06
Data: 8 IV 2009 godz.: 0.00
Zmiany granic gmin i powiatów są zgodne z konstytucją.
8 kwietnia 2009 r. o godz. 9.30 Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie rozpoznał połączone wnioski Rady Gminy Sicienko, Rady Gminy Osielsko, Rady Powiatu Rzeszowskiego, Rady Gminy Boguchwała, Rady Powiatu Bydgoskiego dotyczące zmiany granic gmin i powiatów.
Trybunał orzekł, że
- art. 4 ust. 1-3, art. 4a i art. 4b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym są zgodne z art. 163 i art. 165 ust. 2 konstytucji oraz z art. 3 i art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.
- art. 3 ust. 1-3, art. 3a i art. 3b ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym są zgodne z art. 163 i art. 165 ust. 2 konstytucji, oraz z art. 3 i art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego.
W pozostałym zakresie Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Zgodnie z konstytucją ustawodawca może zastrzec konkretne zadania publiczne dla organów innych władz publicznych aniżeli samorząd terytorialny. Czyniąc tak w ustawach: o samorządzie gminnym i samorządzie powiatowym ustawodawca nie narusza konstytucji, ale wykonuje jej postanowienia. Z konstytucji wynika domniemanie kompetencji samorządu jedynie w części zadań publicznych z zakresu administracji państwowej realizowanych w wymiarze terenowym. Nie oznacza to, że Rada Ministrów nie może dokonać zmian w podziale terytorialnym według zasad określonych przez ustawodawcę i zgodnych z konstytucją. Przyznanie w ustawach Radzie Ministrów kompetencji do dokonywania zmian w podziale terytorialnym na zasadach w ustawach tych określonych jest zatem zgodne z art. 163 konstytucji, który dopuszcza taką możliwość.
Zarzut uprzywilejowania gminy inicjującej postępowanie dla własnej korzyści wbrew stanowisku innych gmin i ich interesom nie jest trafny, ponieważ brak jest podstaw do twierdzenia, że zaskarżone przepisy umożliwiają Radzie Ministrów zmianę granic gminy na korzyść gminy inicjującej postępowanie wbrew stanowisku innych zainteresowanych gmin.
Uwzględnienie przez Radę Ministrów wniosku o zmianę granic terytorialnych gmin musi być poparte koniecznością dokonania takiej zmiany w konfrontacji z chronioną konstytucyjnie stabilnością granic gmin.
Kwestionowane przez wnioskodawców przepisy ustaw o samorządzie gminnym i powiatowym są zgodne z art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, ponieważ określają warunki uczestnictwa społeczności lokalnych w dokonywaniu zmian w podziale terytorialnym. Warunki te nie odpowiadają oczekiwaniom wnioskodawców, jednakże Karta nie wyklucza tego rodzaju sytuacji. Ponadto kwestionowane przepisy dopuszczają przeprowadzanie konsultacji w sprawach dotyczących zmian w podziale terytorialnym, co też jest zgodne z Kartą. Niezależnie od krytyki istniejących w tym zakresie rozwiązań ich skonstruowanie w ustawie odpowiada standardowi przewidzianemu w Karcie.
Zarówno z punktu widzenia art. 163 konstytucji, jak też art. 3 Karty, w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, nie ulega wątpliwości, że stabilność istnienia konkretnych jednostek samorządu terytorialnego w konkretnych granicach nie jest wartością przeważającą nad racjami interesu publicznego o charakterze ogólnokrajowym. W praktyce często mamy do czynienia z konfrontacją interesów poszczególnych gmin w odniesieniu do interesu publicznego.
Kwestionowane przepisy nie przewidują drogi sądowoadministracyjnej do ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Wnioskodawcy wskazują, że nie ma możliwości zweryfikowania poprawności procesu zmiany granic gmin w postępowaniu sądowym. Art. 165 ust. 2 konstytucji statuuje ochronę sądową samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Samodzielność ta dotyczy wykonywania zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność danej jednostki, a także zadań zleconych i polega między innymi na działaniu samorządu w ramach ustaw. Jednostki samorządu terytorialnego wykonując zadania publiczne, uczestniczą, w zakresie określonym przez ustawodawcę, w sprawowaniu władzy państwowej, ale czynią to na szczególnych zasadach, z których najważniejsze znaczenie ma zasada prawem przyznanej i prawem chronionej samodzielności. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że decyzja w sprawie granic konkretnej jednostki samorządu terytorialnego nie stanowi o takim ukształtowaniu jej zadań, które pociągałoby za sobą naruszenie ochrony sądowej samodzielności gminy.
Zdaniem TK samodzielność jednostek samorządu terytorialnego może doznawać ograniczeń. Ochrona jej wartości nie może wykluczać, lub znosić całkowicie albo w istotnej części prawa ustawodawcy do kształtowania stosunków w państwie. Samodzielność ta polega między innymi na działaniu samorządu w ramach ustaw, co należy rozumieć także i tak, iż celem ustaw ograniczających samodzielność samorządu - w tym zwłaszcza gmin jako jednostek podstawowych musi być stworzenie ram prawnych, w których ta samodzielność w państwie jednolitym by się realizowała.
W świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego konstytucyjna zasada samodzielności oznacza, że jednostki samorządu terytorialnego wykonując zadania publiczne uczestniczą w sprawowaniu władzy (w zakresie określonym przez ustawodawcę i prawem chronionej samodzielności). Wszelka ingerencja w sferę samodzielności samorządu terytorialnego wymaga zachowania formy ustawowej oraz zupełności uregulowania, tak aby nie mogło być interpretowane rozszerzająco. Nie może być ona także nadmierna, co oznacza, że nie powinna zawierać ograniczeń przekraczających stosowne proporcje pomiędzy wagą interesu jednostki a rangą interesu publicznego, który podlega ochronie.
Art. 165 ust. 2 konstytucji przewiduje swego rodzaju domniemanie sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie ma jednak charakteru absolutnego, a zatem do ustawodawcy należy dostosowanie rozwiązań dotyczących sądowej ochrony do zakresu samodzielności wynikającego z konstytucyjnych i ustawowych granic zakresu działania samorządu. Granicą respektowania odrębności interesów wspólnot samorządowych pozostaje dobro wspólne i interes publiczny podlegające ochronie zgodnie z konstytucyjnymi zasadami ustroju państwa. Ustawodawca, stosownie do kwestionowanych przez wnioskodawców postanowień ustaw samorządowych, określił rolę władzy wykonawczej w procesie kształtowania podziału terytorialnego zgodnie z konstytucyjnie wyznaczonym zakresem właściwości Rady Ministrów. Ustawodawca ma kompetencje - w granicach odpowiedzialności przed wyborcami - do regulowania zakresu samodzielnego działania samorządu terytorialnego w ramach konstytucyjnej zasady jednolitości państwa. Sądowej ochronie może podlegać to, co mieści się w zakresie właściwości samorządu terytorialnego ukształtowanym w konstytucji i ustawach. Zakres ten i odpowiadające mu formy sądowej ochrony - w granicach wyznaczonych przez zasadę jednolitości państwa - mogą być poszerzone przez ustawodawcę. Trybunał Konstytucyjny jednak nie może tego zakresu kształtować w swoim orzecznictwie.
Trybunał postanowił skierować do Sejmu sygnalizację dotyczącą potrzeby podjęcia poszukiwań rozwiązań prawnych w celu znalezienia skutecznych mechanizmów zabezpieczających jednostki samorządu terytorialnego przed pochopnymi zmianami ich granic.
Rozprawie przewodniczył wiceprezes Trybunału Konstytucyjnego Janusz Niemcewicz, a sprawozdawcą był prezes TK Bohdan Zdziennicki .
Wyrok jest ostateczny, a jego sentencja podlega ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw.