Komunikat po Drukuj

Prawa i obowiązki Banku Centralnego. Kp 4/08

Data: 16 VII 2009 godz.: 0.00

Zobowiązanie Narodowego Banku Polskiego do zbycia wszystkich posiadanych akcji Krajowego Depozytu Papierów Wartościowych jest niezgodne z konstytucją.

16 lipca 2009 r. o godz. 11.30 Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie rozpoznał wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej dotyczący praw i obowiązków banku centralnego.

Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 19 w związku z art. 1 pkt 37 lit. a ustawy z dnia 4 września 2008 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw jest niezgodny z art. 227 ust. 1 w związku z art. 2 oraz z art. 21 ust. 1 konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 7, art. 9 oraz art. 91 ust. 1 i 2 konstytucji. Przepis ten nie jest nierozerwalnie związany z całą ustawą.

Prezydent Rzeczypospolitej w trybie art. 122 ust. 3 konstytucji przedstawił we wniosku do Trybunału zarzut niezgodności art. 19 w związku z art. 1 pkt 37 lit. a ustawy z dnia 4 września 2008 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 9 w związku z art. 91 ust. 1 i 2 oraz z art. 227 ust. 1 konstytucji.

Kontrola prewencyjna ma charakter wyjątkowy w polskim systemie kontroli norm prawnych. Zasadniczym jej celem jest eliminowanie aktów normatywnych niezgodnych z konstytucją jeszcze przed zakończeniem procedury ich stanowienia.

Spośród zarzutów przedstawionych we wniosku Prezydenta RP, w pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny rozważył zarzut niedochowania trybu wymaganego przepisami prawa do wydania zaskarżonych przepisów ustawy. W ocenie Prezydenta naruszenie tego trybu polegało na nieprzedstawieniu przez Radę Ministrów opinii Europejskiego Banku Centralnego do rządowej autopoprawki w toku prac parlamentarnych nad ustawą.

Na gruncie przepisów ustawy o Trybunale Konstytucyjnym należy rozróżnić dwa rodzaje przepisów regulujących tryb prawodawczy. Z jednej strony są to regulacje dotyczące istotnych elementów procedury prawodawczej (np. zgłoszenie poprawki w ostatniej fazie procedury, czy też nie poddanie projektu obowiązkowym, wynikającym z Konstytucji, konsultacjom). Z drugiej strony istnieją regulacje o mniejszym ciężarze gatunkowym. Naruszenie istotnych elementów procedury prawodawczej stanowi podstawę do stwierdzenia niekonstytucyjności badanego aktu normatywnego natomiast naruszenie regulacji dotyczących spraw nieistotnych dla procesu legislacyjnego może nie stanowić takiej podstawy.

Kompetencje opiniodawcze Europejskiego Banku Centralnego reguluje Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską oraz decyzja Rady z dnia 29 czerwca 1998 r. w sprawie konsultacji Europejskiego Banku Centralnego udzielanych władzom krajowym w sprawie projektów przepisów prawnych.

Poglądy wyrażone w opinii nie mają charakteru wiążącego dla organów państw członkowskich. Fakt niezastosowania się do opinii Europejskiego Banku Centralnego nie pociąga za sobą sam przez się konsekwencji prawnych. Organy krajowe zasięgające opinii Europejskiego Banku Centralnego powinny jednak starannie rozważyć poglądy wyrażone w tej opinii także z punktu widzenia ich znaczenia dla prawa krajowego. Opinie banku mogą bowiem istotnie wpływać na treść projektów krajowych aktów prawnych, skłaniając organy krajowe do skorygowania tych projektów stosownie do wymogów prawa Unii Europejskiej oraz do wymogów polityki prowadzonej przez Wspólnotę Europejską.

Władze polskie miały prawny obowiązek zasięgnięcia opinii banku w sprawie autopoprawki do projektu ustawy o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw oraz przekazania tej opinii do wiadomości władzy przyjmującej akt prawny. W rozpoznawanej sprawie właściwe władze krajowe polskie dopełniły tego obowiązku zasięgnięcia opinii Europejskiego Banku Centralnego. Natomiast Rada Ministrów nie dopełniła obowiązku przekazania opinii Sejmowi i Senatowi w momencie zgłaszania autopoprawki. Wiedza o istnieniu opinii i jej treści dotarła wprawdzie do posłów, jednakże nastąpiło to kanałami nieoficjalnymi i już w czasie trwania prac parlamentarnych nad tekstem z autopoprawką.

W świetle przedstawionych faktów Trybunał stwierdził, że Rada Ministrów naruszyła swe obowiązki nie przekazując Sejmowi opinii przedstawionej przez Europejski Bank Centralny w sprawie autopoprawki do projektu ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw. W demokratycznym państwie prawnym takie naruszenia prawa nie powinny mieć miejsca.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego zaniechanie Rady Ministrów, które miało miejsce przy uchwalaniu ustawy, nie stanowiło naruszenia procedury ustawodawczej, uzasadniającego niekonstytucyjność badanych przepisów, skoro posłowie i senatorowie w rzeczywistości mieli możliwość zapoznania się z opinią EBC i z opinią tą się zapoznali. Trybunał Konstytucyjny zwraca jednak w tym miejscu uwagę na konieczność zmiany istniejącej praktyki i konieczność przestrzegania obowiązującego prawa.

Przechodząc do oceny konstytucyjności treści poddanych kontroli przepisów Trybunał przypomina, że konstytucyjne zadania, kompetencje i odpowiedzialność Narodowego Banku Polskiego są zawarte w art. 227 konstytucji, który w ust. 1 stanowi: "Centralnym bankiem państwa jest Narodowy Bank Polski. Przysługuje mu wyłączne prawo emisji pieniądza oraz ustalania i realizowania polityki pieniężnej. Narodowy Bank Polski odpowiada za wartość polskiego pieniądza."

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 czerwca 2000 r., sygn. K 25/99 analizował już treść normatywną art. 227 ust. 1 konstytucji oraz użytych w nim sformułowań. Przypominał wówczas, że "współcześnie funkcje banku centralnego ujmuje się najogólniej jako: 1) funkcję banku państwa, 2) funkcję emisyjną, 3) funkcję banku banków. (.) Wyłączność prawa emisji pieniądza, o której mowa w powołanym art. 227 ust. 1, oznacza, że w tym zakresie NBP działa w charakterze władzy monetarnej sterującej działalnością całego systemu bankowego, posługując się instrumentami finansowymi. W tym zakresie partycypuje on w emisji tzw. pieniądza centralnego, przede wszystkim w postaci depozytów banków komercyjnych i budżetu państwa gromadzonych na ich rachunkach w banku centralnym oraz kredytów udzielanych państwu. Ponadto bankowi centralnemu powierza się znaczące funkcje makroekonomiczne, m.in. sprzedaż walut obcych oraz krajowych i stanowienie kursów walut obcych".

Polityka pieniężna polega na kształtowaniu przez bank centralny podaży pieniądza w gospodarce, zaś jej podstawowe instrumenty zostały określone w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim. Należą do nich w szczególności: ustalanie stopy rezerw obowiązkowych banków, ustalanie stóp procentowych, emisja papierów wartościowych oraz operacje otwartego rynku. Do instrumentów polityki pieniężnej należy także m.in.: ograniczenie wielkości środków pieniężnych oddawanych przez banki do dyspozycji kredytobiorców i pożyczkobiorców oraz wprowadzenie obowiązku utrzymywania nieoprocentowanego depozytu w Narodowym Banku Polskim od zagranicznych środków wykorzystanych przez banki i krajowych przedsiębiorców (art. 46 pkt 1 i 2 ustawy o NBP).

TK przypomniał, że projekt ustawy o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi i niektórych innych ustaw został zgłoszony 7 listopada 2007 r. jako przedłożenie rządowe. Jego celowość i konieczność Rada Ministrów uzasadniła, wynikającym z akcesji Rzeczypospolitej do Unii Europejskiej, obowiązkiem implementacji do polskiego porządku prawnego regulacji wspólnotowych. Pierwotny zakres rządowego projektu ustawy przewidywał implementację do polskiego porządku prawnego czterech dyrektyw Parlamentu Europejskiego, Rady Unii Europejskiej i Komisji. Celem nowej regulacji miało być wprowadzenie rozwiązań sprzyjających rozwojowi polskiego rynku kapitałowego.

Przedmiotem zmian zaproponowanych w tym projekcie stały się kwestie związane z szeroko pojętym funkcjonowaniem rynków instrumentów finansowych (w tym m.in. katalogiem instrumentów finansowych, adekwatnością kapitałową firm inwestycyjnych i instytucji kredytowych, działalnością maklerską i doradztwa inwestycyjnego, krótką sprzedażą, systemem depozytowo-rozliczeniowym, rynkiem regulowanym, alternatywnym systemem obrotu czy systemem rekompensat), jak również trybem sprawowania nadzoru nad rynkiem przez Komisję Nadzoru Finansowego.

Zgłoszona przez Radę Ministrów 26 maja 2008 r. poprawka do rządowego projektu ustawy o obrocie instrumentami finansowymi przewidująca m.in. propozycję ustawowego wykluczenia Narodowego Banku Polskiego z akcjonariatu KDPW, ustawowe zobowiązanie NBP do zbycia posiadanych akcji KDPW i utratę przez NBP prawa głosu z tytułu posiadanych akcji KDPW miała już inne uzasadnienie. W uzasadnieniu do poprawki w druku 64-A wskazano, że: "analiza kwestii związanych z prywatyzacją Giełdy Papierów Wartościowych wskazała, że korzystne dla tej spółki będzie przynajmniej wstępne rozstrzygnięcie kwestii Krajowego Depozytu Papierów Wartościowych (KDPW). Konieczność zmiany ustawy w zakresie wypłaty dywidendy z akcji KDPW wynika z prowadzonych w Ministerstwie Skarbu Państwa przygotowań do prywatyzacji Giełdy Papierów Wartościowych w Warszawie S.A.".

Zakwestionowane przez Prezydenta przepisy ustawy z 4 września 2008 r. dotyczą udziału NBP w akcjonariacie KDPW S.A. i wykonywania przez NBP praw z akcji KDPW przy "realizowaniu przez NBP polityki pieniężnej" (art. 227 ust. 1 konstytucji). Krajowy Depozyt Papierów Wartościowych jest instytucją, która prowadzi depozyt papierów wartościowych oraz wykonuje szereg zadań związanych z rozliczeniami w obrocie papierami wartościowymi.

Trybunał Konstytucyjny zwracał już uwagę, że konstytucja nie formułuje wprost zasady niezależności centralnego banku państwa, jednakże analiza przepisów prowadzi do wniosku, że zasada ta została wyrażona w konstytucji. Prawodawca konstytucyjny, stanowiąc przepisy konstytucyjne dotyczące banku centralnego, wziął pod uwagę trzy podstawowe aspekty jego niezależności: 
- niezależność finansową, która polega na wykluczeniu możliwości wywierania finansowego nacisku na decyzje banku centralnego, bądź wyeliminowaniu możliwości finansowania wydatków rządu - w szczególności deficytu budżetowego bezpośrednio lub pośrednio z kredytów banku centralnego
- niezależność funkcjonalną, która jest pojęciem szerszym, gdyż obejmuje również samodzielność w wypełnianiu innych funkcji statutowych banku centralnego 
- niezależność instytucjonalną, która dotyczy przede wszystkim pozycji banku centralnego w systemie organów państwa oraz sposobu powoływania i odwoływania władz banku.

Na instytucjonalną odrębność funduszów NBP i jego polityki w stosunku do polityki finansowej realizowanej przez Radę Ministrów i Sejm wskazuje także art. 220 ust. 2 konstytucji, który stanowi, że "ustawa budżetowa nie może przewidywać pokrywania deficytu budżetowego przez zaciąganie zobowiązania w centralnym banku państwa".

Nawiązując do swej dotychczasowej linii orzeczniczej Trybunał stwierdził, że konstytucyjna zasada niezależności Narodowego Banku Polskiego zabezpiecza realizację określonych celów konstytucyjnych i musi być wykładana w świetle tych celów. Zasadniczym celem niezależności banku centralnego jest ochrona wartości polskiego pieniądza.

Konstytucyjna zasada niezależności NBP obejmuje przede wszystkim sferę jego konstytucyjnych zadań. Ustawodawca może powierzać bankowi centralnemu także inne kompetencje pozakonstytucyjne, nie mogą one jednak wykraczać poza konieczny zakres swobody regulacyjnej wyznaczony przez konstytucję, a w szczególności jej art. 227.

Konstytucja nakazuje ustawodawcy przyznanie Narodowemu Bankowi Polskiemu szczegółowych kompetencji niezbędnych dla realizacji funkcji banku państwa, funkcji banku banków, funkcji w zakresie emisji pieniądza, określania i realizacji polityki pieniężnej oraz odpowiedzialności za wartość polskiego pieniądza.

Konsekwentnie należy zatem przyjąć, że polityka pieniężna, o której mowa w art. 227 ust. 1 konstytucji, ma postać samoistną wobec polityki (gospodarki) finansowej państwa, stanowiącej wycinek polityki prowadzonej przez Radę Ministrów w myśl art. 146 ust. 2 konstytucji. Powstaje zatem problem relacji między art. 227 ust. 1 zd. 2 oraz art. 146 ust. 2.

W polskim systemie prawnym obowiązuje zasada dematerializacji papierów wartościowych oraz niektórych innych instrumentów finansowych. Funkcjonują one w praktyce jako zapisy cyfrowe na odpowiednich rachunkach. Obrót takimi instrumentami wymaga stworzenia odpowiednich instytucji, umożliwiających funkcjonowanie tego rynku. Krajowy Depozyt Papierów Wartościowych powołany do życia w 1991 r. i zarejestrowany 7 listopada 1994 r. jako spółka akcyjna należy do instytucji umożliwiających funkcjonowanie rynku zdematerializowanych instrumentów finansowych.

Krajowy Depozyt Papierów Wartościowych prowadzi depozyt papierów wartościowych, rozliczenia i rozrachunek transakcji w papierach wartościowych oraz prowadzi system zabezpieczania płynności rozliczeń i wykonuje czynności usługowe w zakresie prowadzenia systemu rejestracji, rozliczeń i rozrachunku instrumentów finansowych nie będących papierami wartościowymi.

Działalność Krajowego Depozytu Papierów Wartościowych w wielu obszarach wiąże się z realizacją przez Narodowy Bank Polski jego konstytucyjnych zadań. Między działalnością Krajowego Depozytu Papierów Wartościowych a realizacją zadań przez Narodowy Bank Polski występują następujące związki:
- Narodowy Bank Polski, realizując politykę pieniężną dokonuje różnego rodzaju operacji otwartego rynku, których przedmiotem są obligacje skarbowe lub inne papiery wartościowe rejestrowane w Krajowym Depozycie Papierów Wartościowych. Narodowy Bank Polski dokonuje także operacji depozytowo-kredytowych oraz innych operacji, zabezpieczanych obligacjami skarbowymi lub innymi papierami wartościowymi rejestrowanymi w Krajowym Depozycie. Stosowanie tych instrumentów wymaga odpowiedniej infrastruktury technicznej, która zapewnia Krajowy Depozyt Papierów Wartościowych.

- Krajowy Depozyt Papierów Wartościowych stanowi istotny element systemu płatniczego w Polsce, dokonując rozliczenia i rozrachunku transakcji mających za przedmiot papiery wartościowe, w tym m. in. transakcji między bankami. Zaburzenia w funkcjonowaniu systemu Krajowego Depozytu Papierów Wartościowych mogą w tym zakresie wywoływać zaburzenia w działalności operacyjnej banków, co z kolei może rzutować na funkcjonowanie całego systemu płatniczego w Polsce, na którego straży stoi NBP.

- Narodowy Bank Polski pełni - jako bank państwa - funkcję agenta emisji obligacji skarbowych, organizując przetargi przy sprzedaży, odkupie i zamianie tych obligacji. Krajowy Depozyt Papierów Wartościowych rejestruje obligacje skarbowe oraz przeprowadza rozliczenia transakcji związanych z emisją obligacji skarbowych.

W doktrynie podkreśla się, że działalność KDPW ma też związek z realizowaniem przez NBP polityki pieniężnej ustalanej przez Radę Polityki Pieniężnej. Wynika to z faktu, że KDPW, prowadząc depozyt papierów wartościowych w szczególności obligacji skarbowych, umożliwia, a niekiedy warunkuje wykorzystanie tych wszystkich instrumentów polityki pieniężnej, których przedmiotem lub zabezpieczeniem są lub mają być papiery wartościowe rejestrowane w KDPW.

Krajowy Depozyt Papierów Wartościowych zapewnia sprawne i prawidłowe funkcjonowanie rynku zdematerializowanych instrumentów finansowych. Instytucja ta należy do prawnoinstytucjonalnych ram funkcjonowania rynku kapitałowego w Polsce. Jej zadania i kompetencje mają przede wszystkim charakter usługowy-techniczny i służebny wobec uczestników obrotu. Pełni on także funkcje służebne wobec Narodowego Banku Polskiego, tworząc warunki techniczne dla operacji przeprowadzanych przez ten bank przy realizacji jego konstytucyjnych funkcji. Na gruncie przepisów konstytucji, na tle faktu pełnienia przez KDPW pewnych funkcji pomocniczych związanych z realizacją konstytucyjnych zadań przez Narodowy Bank Polski, udział NBP w akcjonariacie stanowi dodatkową gwarancję wykonania przez NBP konstytucyjnego obowiązku realizacji polityki pieniężnej powierzonego bankowi centralnemu poprzez wynikający z prawa akcjonariusza udział w organach Krajowego Depozytu. Może to mieć wpływ na ochronę wartości polskiego pieniądza za którą odpowiada NBP.

Stąd należące do Narodowego Banku Polskiego akcje KDPW były postrzegane nie tyle jako składnik jego kapitału, ile jako jeden ze środków realizacji zadań NBP w zakresie zintegrowanego nadzoru nad systemami płatności i rozrachunku papierów wartościowych przy wykorzystaniu działalności Krajowego Depozytu Papierów Wartościowych.  Tak potraktował je m.in. w swej opinii EBC. Prawa te stanowią ważny instrument uczestniczenia w procesie decyzyjnym, poprzez udział w organach korporacyjnych tej spółki oraz reagowania, na bieżące dysponowanie informacjami ze spółki co do funkcjonowania Krajowego Depozytu Papierów Wartościowych zgodnie z interesem publicznym.

Trybunał Konstytucyjny zwrócił w tym kontekście uwagę na pozorność argumentu o ustawowym zakazie udziału NBP w akcjonariacie Krajowego Depozytu Papierów Wartościowych podniesionego przez rząd, prezentujący autopoprawkę, ustalającą nowe brzmienie art. 46 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. Jej następstwem miało być wyłączenie NBP z akcjonariatu KDPW i zobligowanie Narodowego Banku Polskiego do zbycia wszystkich posiadanych akcji KDPW. Rada Ministrów uzasadniała tę zmianę koniecznością usunięcia sprzeczności wewnątrzsystemowej między art. 5 ust. 2 ustawy o NBP a zmienianym art. 46 ust. 3.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że regulacja dotycząca uczestnictwa NBP w akcjonariacie KDPW istniała już w 1994 r. i została utrzymana przepisami ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi oraz późniejszej ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. Art. 46 ust. 3 tej ustawy jest normą szczególną w stosunku do normy generalnej zawartej w art. 5 ust. 2 ustawy o NBP. Art. 5 ust. 2 ustawy o NBP stanowi, że "NBP nie może być akcjonariuszem bądź udziałowcem innych osób prawnych, z wyjątkiem prowadzących działalność usługową wyłącznie na rzecz instytucji finansowych i Skarbu Państwa". KDPW zgodnie art. 46 ust. 3 jest osobą prawną prowadzącą właśnie taką działalność.

Przepis art. 46 ust. 3 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi nie tylko nie był sprzeczny z art. 5 ust. 2 ustawy o NBP lecz przeciwnie, konkretyzował przewidziany w nim wyjątek od zasady ogólnej.

Europejski Bank Centralny w opinii z 21 maja 2008 r., wydanej w trybie art. 105 ust. 4 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, krytycznie odniósł się do objętych projektem zmian relacji prawnych między KDPW i NBP, będących przedmiotem kontroli konstytucyjności w rozpatrywanej sprawie.

Przyjmując za punkt wyjścia zasadę niezależności finansowej banku centralnego, która ma odpowiednie odniesienie do banków centralnych w UE (jakim jest NBP) EBC zauważył, że "wymóg finansowej niezależności banku centralnego, wynikający z art. 108 Traktatu, należy analizować z perspektywy możliwego bezpośredniego lub pośredniego wpływu jakiejkolwiek osoby trzeciej na zdolność narodowych banków centralnych do pełnienia swoich funkcji. Projektowana ustawa - stwierdza EBC - pozostaje w sprzeczności z zasadą niezależności banku centralnego, ponieważ zobowiązuje ona NBP do zbycia składników swojego majątku, a mianowicie posiadanych przez niego akcji KDPW."

W konkluzji EBC ponawia swoje poprzednie zalecenie, zgodnie z którym winno nastąpić wyraźne przyznanie NBP zadania wykonywania nadzoru systemowego nad systemami rozliczania i rozrachunku papierów wartościowych, wraz z zapewnieniem NBP dostępu do wszelkich informacji oraz danych niezbędnych do wykonywania jego funkcji nadzorczych.

Oceniając proporcjonalność regulacji prawnych zakwestionowanych we wniosku Prezydenta w płaszczyźnie 227 ust. 1 w zw. z art. 2 konstytucji Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że art. 227 ust. 1 konstytucji nakłada na NBP obowiązek realizacji polityki pieniężnej. Posiadane przez Narodowy Bank Polski uprawnienia właścicielskie realizowane poprzez posiadany pakiet akcji Krajowego Depozytu Papierów Wartościowych decydują aktualnie, obok innych przysługujących mu instrumentów, o realizacji funkcji nadzoru systemowego poprzez możliwość uzyskania wiedzy stanowiącej jeden z ważnych elementów realizacji, także metodami niewładczymi, przy wykonywaniu zadań i funkcji określonych w art. 227 ust. 1 konstytucji.

TK podkreślił, że rozwiązania dotyczące niezależności krajowych banków centralnych przyjęte w opinii EBC i w prawie Unii Europejskiej w pełni odpowiadają zakresowi niezależności NBP wyznaczonym przez konstytucję w jej art. 227 ust. 1.

Rozważany w rozpatrywanej sprawie problem granic swobody legislacyjnej ustawodawcy nie sprowadza się bowiem do tego, czy ma on prawo zmienić regulacje ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, w tym szczegółowe przepisy dotyczące struktury prawnej KDPW i form działania NBP. Ustawodawca w tym zakresie dysponuje swobodą ograniczoną przez art. 2 konstytucji. Korzystając ze swych legislacyjnych uprawnień nie może jednak dokonywać takich zmian w odniesieniu do regulowania statusu NBP jako organu konstytucyjnego oraz do szczegółowych zadań i kompetencji tego organu, które ograniczyłyby możliwości wykonywania nałożonych nań konstytucyjnie zadań lub ograniczałyby instrumentarium prawne służące mu i niezbędne dla efektywnego funkcjonowania zgodnie z określonym w konstytucji celem działania.

TK przypomniał, że wywiedziona z art. 2 konstytucji zasada proporcjonalności szczególny nacisk kładzie na adekwatność celu legislacyjnego i środka użytego do jego osiągnięcia. Oznacza to, że spośród możliwych (i zarazem legalnych) środków oddziaływania należy wybierać środki skuteczne dla osiągnięcia celów założonych, a zarazem najmniej uciążliwe dla podmiotów, wobec których mają być one zastosowane lub dolegliwe w stopniu nie większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu. Przy rozpatrywaniu zgodności zakwestionowanych przez Prezydenta RP przepisów z zasadą proporcjonalności należy mieć na uwadze, czy zmiana regulacji prawnej: jest niezbędna dla ochrony i realizacji interesu publicznego, z którym jest związana, oceniana regulacja jest efektywna, umożliwiając osiągnięcie zamierzonych celów, jej efekty pozostają w odpowiedniej proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela lub inny podmiot prawny.

Trybunał stwierdził, że zakwestionowane przez Prezydenta regulacje nie mogą zostać uznane za dopuszczalną formę ingerencji zmieniającej konstytucyjnie chroniona sferę niezależności NBP jako organu konstytucyjnego, któremu przysługuje konstytucyjne prawo realizowania polityki pieniężnej. Utrata uprawnień z akcji przez NBP wobec KDPW na mocy kwestionowanych przepisów, pozbawia go instrumentów koniecznych do realizacji jego konstytucyjnych funkcji i zadań. Zmiana ta nie jest niezbędna do realizacji strategicznych celów, które były przyczyną inicjatywy ustawodawczej w sprawie zmiany ustawy.

W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że kwestionowane przepisy są sprzeczne z art. 227 ust. 1 w zw. Z art. 2 konstytucji, przez pozbawienie NBP istotnej części instrumentów prawnych, zapewniających mu efektywne wykonywanie jego konstytucyjnych zadań związanych z realizacja polityki pieniężnej i ochrona wartości polskiego pieniądza.

Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że w ramach kontroli prewencyjnej TK nie ma kompetencji do badania zgodności ustaw z umowami międzynarodowymi. Zaskarżone przepisy nie zawierają bowiem regulacji, które naruszałyby przepisy prawa międzynarodowego albo zawierały postanowienia nawiązujące do umów międzynarodowych w polskim porządku prawnym. Z tego względu nie ma podstaw do stwierdzenia niezgodności zaskarżonych przepisów z art. 9 i art. 91 ust. 1 i 2 konstytucji.

Wnioskodawca zgłosił wśród wzorców kontroli konstytucyjności także art. 7 konstytucji. Zarzutu jednak nie udowodnił. Brak jest więc podstaw do uznania art. 7 za adekwatny wzorzec kontroli.

Trybunał Konstytucyjny zauważył, ze ustawodawca, ustanawiając obowiązek odpłatnego zbycia akcji KDPW przez NBP wskazanym w ustawie podmiotom ograniczył tym samym zakres uprawnień właścicielskich banku centralnego, stanowiąc, że NBP po upływie 18 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy utraci prawo głosu z akcji, zachowując jedynie prawo do zbycia akcji po tym terminie. Przedmiotem regulacji zakwestionowanych przez wnioskodawcę przepisów oraz przedmiotem zarzutu niezgodności tych przepisów z konstytucją było nie tyle uszczuplenie funduszy NBP, co poprzez ograniczenie uprawnień właścicielskich wyłączenie NBP z akcjonariatu KDPW i ustawowe pozbawienie go prawa głosu z akcji KDPW ze wszystkimi wynikającymi stąd konsekwencjami. Oznacza to, że zaskarżony art. 19 w związku z art. 1 pkt 37 lit. a ustawy o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi jest także niezgodny z art. 21 ust. 1 konstytucji przez ograniczenie praw NBP płynących z własności akcji KDPW.

Rozprawie przewodniczył prezes TK Bohdan Zdziennicki, I sprawozdawcą był wiceprezes TK Janusz Niemcewicz, II sprawozdawcą był sędzia TK Marek Mazurkiewicz.

Wyrok jest ostateczny, a jego sentencja podlega ogłoszeniu w Monitorze Polskim.