Zasady rozpoznawania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych K 28/15
Data: 12 VII 2016 godz.: 13.44
Zakwestionowane przepisy służą realizacji interesu publicznego dającego się zidentyfikować na tle art. 31 ust. 3 konstytucji i są dla jego ochrony niezbędne – stwierdził Trybunał Konstytucyjny.
12 lipca 2016 r. o godz. 11:30 Trybunał Konstytucyjny publicznie ogłosił wyrok wydany na posiedzeniu niejawnym dotyczący wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie zasad rozpoznawania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych.
W wyroku z 12 lipca 2016 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:
1) art. 6 § 2 zdanie drugie i § 3 pkt 2 i 3 ustawy z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy są zgodne z art. 63 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 32 konstytucji;
2) § 10 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych jest zgodny z art. 63 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 32 konstytucji.
Zdanie odrębne do wyroku zgłosiła sędzia TK Julia Przyłębska.
1. Zaskarżone przez Rzecznika Praw Obywatelskich unormowania ustawowe dotyczą prawa wszystkich osób skazanych do składania wniosków, skarg i próśb skierowanych do organów wykonujących orzeczenie. Zgodnie z tymi przepisami, skazany ma obowiązek uzasadnienia swoich żądań w stopniu umożliwiającym ich rozpoznanie, a w szczególności dołączenia odpowiednich dokumentów (art. 6 § 2 zdanie drugie kodeksu karnego wykonawczego). W sytuacji zaś gdy wniosek, skarga lub prośba nie zawierają uzasadnienia zawartych w nich żądań w stopniu umożliwiającym ich rozpoznanie, jak również zawierają wyrazy lub zwroty powszechnie uznawane za wulgarne lub obelżywe albo gwarę przestępców, to właściwy organ „może pozostawić wniosek, skargę lub prośbę bez rozpoznania” (art. 6 § 3 pkt 2 i 3 kodeksu karnego wykonawczego). Z kolei kwestionowane przez RPO rozporządzenie odnosi te wymogi formalne do osób skazanych osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych.
2. Uwzględniając treść wniosku (w tym wskazane wzorce kontroli) Trybunał Konstytucyjny zrekonstruował następujące problemy konstytucyjne wymagające rozstrzygnięcia: 1) czy wynikające z zakwestionowanych przepisów wymogi dotyczące treści wniosku, skargi lub prośby skierowanych do organów wykonujących orzeczenie oraz określone w tych przepisach skutki niespełnienia warunków stanowią ograniczenia konstytucyjnego prawa składania petycji, wniosków i skarg, które są konieczne do ochrony wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 konstytucji; 2) czy wskazane wyżej ograniczenia są odstępstwem od zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji w zakresie prawa petycji, które to odstępstwo dotyczy osób skazanych w ich relacjach do organów wykonujących orzeczenie i w sposób niezgodny z konstytucją różnicuje ich sytuację prawną względem pozostałych podmiotów korzystających z konstytucyjnego prawa petycji.
3. W ocenie Trybunału, zakwestionowane przepisy służą realizacji interesu publicznego dającego się zidentyfikować na tle art. 31 ust. 3 konstytucji i są dla jego ochrony niezbędne. Umożliwienie skazanym kierowania wystąpień pozbawionych jakiegokolwiek uzasadnienia lub udokumentowania rodzi niebezpieczeństwo nadużywania tego prawa. To z kolei może przełożyć się na nadmierny napływ do organów wykonujących orzeczenie nieumotywowanych wniosków, skarg i próśb, a przez to znaczne wydłużenie ich rozpoznawania wskutek konieczności podejmowania wielu czynności z urzędu, które nie są w żaden sposób ukierunkowane przez skazanego. Stąd można przyjąć, że wymóg uzasadnienia wystąpienia w stopniu umożliwiającym jego rozpoznanie zmierza do zwiększenia sprawności procedury rozpoznawania wniosków, skarg i próśb, a przez to również do zagwarantowania sprawności samego postępowania wykonawczego. W ten sposób sprzyja jednocześnie ochronie wolności i praw innych osób, w szczególności innych skazanych korzystających z uprawnień wynikających z art. 6 § 2 zdanie pierwsze kodeksu karnego wykonawczego. W tym kontekście można zatem odwołać się do przesłanki zapewniania porządku publicznego, przewidzianej w art. 31 ust. 3 konstytucji.
Z kolei zakaz używania przez skazanego składającego wniosek, skargę lub prośbę wyrazów i zwrotów powszechnie uznawanych za wulgarne lub obelżywe oraz gwary przestępców ma służyć celom resocjalizacyjnym i społecznej readaptacji. Jest więc elementem procesu uzyskiwania przez skazanego akceptacji społecznej, kształtowania u niego społecznie pożądanych postaw oraz powrotu skazanego do społeczeństwa jako jego członek kierujący się powszechnie obowiązującymi zasadami prawnymi (jurydycznymi), etycznymi i moralnymi. Wobec tego ratio legis art. 6 § 3 pkt 2 kodeksu karnego wykonawczego i § 10 pkt 2 rozporządzenia stanowi również zapewnienie porządku publicznego (zwłaszcza w kontekście zabezpieczenia należytej powagi w kontaktach skazanego z organem), a ponadto ochronę moralności publicznej. W tym ostatnim przypadku chodzi o kształtowanie w określony sposób stosunków międzyludzkich przez nakaz co najmniej dążenia do realizacji wartości przyjmowanych przez ogół społeczeństwa.
4. TK wskazał też argumenty przemawiające za zachowaniem odpowiednich proporcji między osiąganymi efektami (polegającymi na realizacji ww. celów odzwierciedlonych w art. 31 ust. 3 konstytucji) a stopniem ingerencji ustawodawczej w swobodę korzystania przez skazanych z uprawnienia do składnia wniosków, skarg i próśb.
Przede wszystkim podkreślić należy, że organom wykonującym orzeczenie jako adresatom wystąpień skazanych, przyznano względną swobodę określenia skutków działań skazanego zmierzających do spełnienia warunków formalnych wystąpienia. Ta swoboda wynika z użycia słowa „może” w odniesieniu do upoważnienia właściwego organu do pozostawienia wniosku, skargi lub prośby bez rozpoznania (tzw. uznanie administracyjne), oraz z zastosowania pojęć niedookreślonych, za których pomocą prawodawca konstruuje stan faktyczny warunkujący pozostawienie wystąpienia bez rozpoznania. Odwołanie się do takiej konstrukcji przepisów oznacza przyznanie właściwemu organowi możliwości rozstrzygnięcia o pozostawieniu wystąpienia bez rozpoznania albo o jego merytorycznym rozpatrzeniu, po dokonaniu ważenia „zaangażowanych” w sprawę interesów (indywidualnego i grupowego) i kierując się wartościami podlegającymi prawnej ochronie (w tym porządek publiczny, moralność publiczna, poszanowanie praw i wolności innych osób). Wśród nich niezwykle doniosłe znaczenie ma bez wątpienia wartość zapisana w art. 63 konstytucji, tj. szeroka pod względem podmiotowym i przedmiotowym dostępność do składania petycji, wniosków i skarg. Innymi słowy, na tle konkretnego stanu faktycznego musi dojść do oczywistego zaprzeczenia realizacji wartości kolidujących z wartością wynikającą z art. 63 konstytucji, aby organ mógł określić skutek w postaci pozostawienia wystąpienia skazanego bez rozpoznania. Przez to dopiero istotne naruszenie przepisów w zakresie spełnienia warunków formalnych pisma powinno skutkować nierealizowaniem wartości „zakotwiczonej” w art. 63 konstytucji, a więc nierozpoznaniem skargi, wniosku czy prośby skazanego.
Trybunał Konstytucyjny zaznaczył ponadto, że zakres wymaganego uzasadnienia żądań skazanego przewidziany w art. 6 § 2 zdanie drugie i § 3 pkt 3 kodeksu karnego wykonawczego oraz § 10 pkt 3 rozporządzenia jest zakreślony dość wąsko, ponieważ wystarczy, że uzasadnienie „umożliwia rozpoznanie” wniosku, skargi lub prośby skazanego. Łagodne podejście ustawodawcy do warunku umotywowania wystąpienia wiąże się z obowiązywaniem w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 6 § 2 kodeksu karnego wykonawczego zasady ogólnej prawdy obiektywnej. Jej źródłem jest art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) mający odpowiednie zastosowanie w procedurze rozpatrywania skarg i wniosków określonej w dziale VIII k.p.a., a przez to również w procedurze inicjowanej wnioskiem, skargą lub prośbą skazanego. Z zasady prawdy obiektywnej wynika obowiązek właściwego organu wykonującego orzeczenie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy objętej wnioskiem, skargą czy prośbą. W związku z tą zasadą, jeżeli wniosek, skarga lub prośba skazanego powołuje jakąkolwiek okoliczność motywującą choćby w podstawowym zakresie żądanie skazanego, to wówczas dochodzi do skonkretyzowania się obowiązku organu wskazania i przeprowadzenia dowodów na jej poparcie. Innymi słowy, już przynajmniej takie ukształtowanie uzasadnienia żądania skazanego ma walor „umożliwienia rozpoznania” wniosku, skargi lub prośby.
Trybunał zauważył również, że rozstrzygnięcie w przedmiocie pozostawienia wniosku, skargi czy prośby bez rozpoznania oznacza skierowanie do skazanego zawiadomienia o sposobie załatwienia jego wystąpienia. W szczególności zawiadomienie powinno obejmować uzasadnienie faktyczne i prawne, a więc w wypadku rozstrzygnięcia o pozostawieniu wystąpienia bez rozpoznania umożliwia ono zidentyfikowanie uchybień popełnionych przez skazanego i pozwala na ich wyeliminowanie w przyszłości. Tym samym skazany może ponowić wniosek, skargę lub prośbę, tym razem jednak o treści zmodyfikowanej (uzupełnionej) stosownie do wskazań zawartych w zawiadomieniu o pozostawieniu poprzedniego wystąpienia bez rozpoznania.
Dodatkowo TK przypomniał, że ochrona wynikająca z konstytucyjnego prawa petycji, wniosków i skarg obejmuje wyłącznie działania legalne (zob. postanowienie TK o sygn. SK 64/06) – dążenie do zagwarantowania szerokiego zakresu prawa podmiotowego jednostki nie może sanować naruszeń obowiązującego porządku prawnego. Wspomniane granice wyznacza w szczególności art. 116a pkt 2 kodeksu karnego wykonawczego, który zakazuje skazanemu odbywającemu karę pozbawienia wolności posługiwania się wyrazami lub zwrotami powszechnie uznawanymi za wulgarne lub obelżywe albo gwarą przestępców. Nie można byłoby zatem zaakceptować sytuacji, w której dopuszczalne byłoby naruszanie tego przepisu, jeżeli dochodziłoby do niego w piśmie zawierającym wniosek, skargę lub prośbę osadzonego.
Ponadto w art. 6 § 3 pkt 2 kodeksu karnego wykonawczego i § 10 pkt 2 rozporządzenia znajduje odzwierciedlenie również norma zakazująca znieważania innych osób, w tym funkcjonariuszy publicznych (art. 216 § 1 i art. 226 § 1 kodeksu karnego). Kwestionowany art. 6 § 3 pkt 2 kodeksu karnego wykonawczego i § 10 pkt 2 rozporządzenia stanowi też instrument oraz konsekwencję realizacji ustawowego obowiązku organów władzy publicznej ochrony języka polskiego polegającej w szczególności na dbaniu o poprawne używanie języka i przeciwdziałaniu jego wulgaryzacji (art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim).
5. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 63 w związku z art. 32 konstytucji, kwestią o zasadniczym znaczeniu było udzielenie przez Trybunał odpowiedzi na pytanie o to, czy z ustawy zasadniczej w istocie można wyprowadzić bezwzględny nakaz jednakowego traktowania skazanych w ich relacjach skargowo-wnioskowych w stosunku do organów wykonujących orzeczenie oraz wszystkich innych osób w relacjach podobnych treściowo z organami władzy publicznej. Wobec tego można zauważyć, że w wyznaczonych ramach skazany znajduje się w szczególnej sytuacji. Została mu bowiem wymierzona kara, która ma realizować określone cele – zwłaszcza resocjalizacyjne, edukacyjno-wychowawcze czy społecznej readaptacji skazanego. W tym kontekście zauważalna jest szczególna rola organów wykonujących orzeczenie w realizacji wskazanych celów. Tym samym relacja skazanego i organu wykonującego orzeczenie różni się od relacji wszystkich innych osób w stosunku do organów władzy publicznej (w tym też organów wykonujących orzeczenie). To skutkuje wnioskiem, że sytuacja uprawnionych na podstawie art. 6 § 2 zdanie pierwsze kodeksu karnego wykonawczego nie musi być tożsama z sytuacją prawną podmiotów korzystających z uprawnień wynikających z działu VIII k.p.a.
Przewodniczącą składu orzekającego była sędzia TK Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz, sprawozdawcą był sędzia TK Leon Kieres.