Komunikat po Drukuj

Swoboda działalności gospodarczej. Kp 1/09

Data: 13 X 2010 godz.: 0.00

W kwestionowanych przepisach została naruszona swoboda działalności gospodarczej.

21 lipca i 13 października 2010 r. Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie rozpoznawał wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej dotyczący swobody działalności gospodarczej.

W wyroku z 13 października 2010  r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:
1. Art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o organizacji rynku rybnego, w zakresie w jakim upoważnia ministra właściwego do spraw rybołówstwa, do określenia "innego miejsca pierwszej sprzedaży" gatunków ryb, których zasoby wymagają wzmożonej ochrony lub wzmożonego nadzoru, jest niezgodny z art. 22 konstytucji oraz z zasadą określoności przepisów prawnych, wynikającą z art. 2 konstytucji. 
2. Art. 23 ust. 3 pkt 2 ustawy powyższej ustawy, w zakresie dotyczącym określenia przez ministra właściwego do spraw rybołówstwa, w drodze rozporządzenia, innych, poza "centrami pierwszej sprzedaży", miejsc pierwszej sprzedaży, jest niezgodny z zasadą określoności przepisów prawnych, wynikającą z art. 2 konstytucji.
3. Powołane w punkcie 1 i 2 przepisy nie są nierozerwalnie związane z całą ustawą.

Zdania odrębne zgłosili sędziowie TK: Stanisław Biernat, Ewa Łętowska, Andrzej Rzepliński, Mirosław Wyrzykowski.

Upoważnienie ministra do określenia kategorii "innego miejsca pierwszej sprzedaży", zawarte w art. 23 ust. 1 ustawy, jest upoważnieniem blankietowym. Nie zmieniają tej oceny Trybunału, zamieszczone w art. 23 ust. 3 ustawy wytyczne dla ministra, aby określił (tzn. wskazał) miejsca pierwszej sprzedaży, o których mowa w art. 23 ust. 3 pkt 2 ustawy, "mając na uwadze konieczność ochrony żywych zasobów wód i zapewnienia ich zrównoważonej eksploatacji oraz pewności obrotu". Wytyczne te dotyczą bowiem wskazania konkretnych miejsc pierwszej sprzedaży (również określenia czasu wyładunku ryb, o których mowa w art. 23 ust. 3 pkt 1 ustawy).

Blankietowość upoważnienia ministra do określenia innego, poza "centrum pierwszej sprzedaży", miejsca pierwszej sprzedaży, pozwalająca ministrowi na określenie wszystkich istotnych elementów kategorii "innego miejsca pierwszej sprzedaży", jest szczególnie widoczna w zestawieniu z ustawowym określeniem kategorii miejsca pierwszej sprzedaży będącego "centrum pierwszej sprzedaży". Omawiane upoważnienie dla ministra do pełnego określania kategorii "innego miejsca pierwszej sprzedaży", podważa w ogóle sens ustawowej regulacji kategorii "centrum pierwszej sprzedaży", pozbawia znaczenia definicję "centrum pierwszej sprzedaży", zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy. Prowadzić to może do zniweczenia zawartych w ustawie rozwiązań dotyczących wzmożonej kontroli połowów gatunków ryb wymagających szczególnej ochrony. Zdaniem Trybunału upoważnienie dla ministra, zawarte w art. 23 ust. 1 ustawy, jest sprzeczne z celami ustawy.

Z charakteru zaskarżonej regulacji, ograniczającej wolność działalności gospodarczej wynika, że zwrot niedookreślony o brzmieniu "inne miejsce pierwszej sprzedaży" - jest niedopuszczalny, gdyż jego pełne określenie w drodze rozporządzenia jest niezgodne z art. 22 konstytucji. Kluczowa funkcja, jaką pełni zwrot niedookreślony w ustawowej normie prawnej, upoważniającej ministra do określenia, w sposób niezgodny z formalnymi wymogami regulacji ustawowej wynikającymi z art. 22 konstytucji, kategorii "inne miejsce pierwszej sprzedaży", powoduje, że zwrot ten winien być  określony w ustawie. Dlatego Trybunał orzekł, że przepis art. 23 ust. 1 ustawy, w zakresie, w jakim upoważnia ministra do określenia, w drodze rozporządzenia, "innego miejsca pierwszej sprzedaży", jest niezgodny również z zasadą określoności przepisów prawnych, wynikającą z art. 2 konstytucji.

Trybunał przedstawił skutki wyroku.
Orzeczenie o niezgodności art. 23 ust. 1 ustawy z art. 22 oraz z art. 2 konstytucji, w zakresie wskazanym w sentencji wyroku, powoduje uchylenie części zaskarżonego przepisu, na gruncie której rekonstruowana jest norma, upoważniająca ministra właściwego do spraw rybołówstwa, do określenia "innego miejsca pierwszej sprzedaży". Wskutek wspomnianego uchylenia, przez Trybunał, części art. 23 ust. 1 ustawy, przepis ten będzie miał następujące brzmienie: "W przypadku gatunków ryb, których zasoby wymagają wzmożonej ochrony lub wzmożonego nadzoru, pierwsza sprzedaż odbywa się wyłącznie w centrum pierwszej sprzedaży".

Orzeczenie o niekonstytucyjności art. 23 ust. 1 ustawy wywołuje również skutki dotyczące art. 23 ust. 3 pkt 2 ustawy, w zakresie dotyczącym określenia, tzn. faktycznie wskazania, przez ministra właściwego do spraw rybołówstwa w rozporządzeniu, konkretnych "miejsc pierwszej sprzedaży" ryb, o których mowa w art. 23 ust. 1 oraz w art. 23 ust. 3 pkt 1 ustawy. W konsekwencji uchylenia, przez Trybunał, art. 23 ust. 1 ustawy, w zakresie wskazanym w sentencji wyroku, "miejscami pierwszej sprzedaży", o których mowa w art. 23 ust. 3 pkt 2 ustawy, pozostają tylko "centra pierwszej sprzedaży". Minister "określi" tzn. wskaże (jak ustalono wyżej) w rozporządzeniu wyłącznie "centra pierwszej sprzedaży" wspomnianych wyżej gatunków ryb.

Orzeczenie o niekonstytucyjności art. 23 ust. 1 ustawy, nie zmienia brzmienia art. 23 ust. 3 pkt 2 ustawy, lecz zmienia wykładnię tego przepisu w zakresie wyżej wskazanym.

Orzeczenie o niekonstytucyjności art. 23 ust. 1 ustawy, w zakresie wskazanym w sentencji wyroku, a w konsekwencji uchylenie części tego przepisu, nie jest nierozerwalnie związane z całą ustawą. Zgodnie z art. 122 ust. 4 zdanie drugie konstytucji, Prezydent, po zasięgnięciu opinii Marszałka Sejmu, może w takiej sytuacji podpisać ustawę, z pominięciem przepisu uznanego za niezgodny z konstytucją, albo zwrócić ustawę Sejmowi w celu usunięcia niezgodności.

Trybunał Konstytucyjny pragnie podkreślić, że wejście w życie Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1224/2009, nie zmieniło oceny konstytucyjnej zaskarżonego przepisu art. 23 ust. 1 ustawy o organizacji rynku rybnego. Jest to bowiem ocena zgodności zaskarżonego przepisu ustawy z konstytucją, a Trybunał nie posiada kompetencji do badania zgodności aktów polskiego prawa stanowionego (w tym także ustaw) z aktami prawnymi prawa stanowionego przez organy Unii Europejskiej (w tym także z rozporządzeniami Rady).

Inaczej wyglądają konsekwencje wejścia w życie rozporządzenia w sferze jego stosowania przez polskie organy władzy publicznej, do których przepisy Rozporządzenia Nr 1224/2009 są skierowane.

W myśl art. 91 ust. 3 konstytucji, przywołane wyżej rozporządzenie, podobnie jak inne akty prawne stanowione przez organy Unii Europejskiej jest bezpośrednio stosowane i ma pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. Wprowadzenie, w wyniku wejścia w życie Rozporządzenia 1224/2009, jednolitego systemu kontroli połowów, zmieniło relacje między polskimi aktami prawnymi, w szczególności między uchwalonymi przez Sejm przepisami ustawy o organizacji rynku rybnego, a prawem stanowionym przez organy Unii Europejskiej. Wejście w życie Rozporządzenia zmieniło zakres stosowania przepisów ustawy o organizacji rynku rybnego przez podmioty, do których skierowane są normy tego Rozporządzenia, w stosunku do tego zakresu, który wynikał z ram prawnych określonych w rozporządzeniach uchylonych lub zmienionych przez Rozporządzenie Nr 1224/2009, w szczególności z uchylonego Rozporządzenia Nr 2847/93. Prezydent RP rozważy, czy nie byłoby korzystne, aby ustawa o organizacji rynku rybnego została zwrócona Sejmowi celem jej skorelowania z przywołanym wyżej Rozporządzeniem i usunięcia ewentualnych niezgodności.

Wprowadzenie jednolitego systemu kontroli połowów, w wyniku wejścia w życie Rozporządzenia Nr 1224/2009, którego przepisy stosuje się bezpośrednio, przy zachowaniu pierwszeństwa w przypadku kolizji z ustawami, redukuje znaczenie ustawy o organizacji rynku rybnego, w tym także zaskarżonego przepisu. Nie uchyliło jednak, wynikającej z konstytucji, kompetencji Trybunału Konstytucyjnego do orzekania o niezgodności zaskarżonego przepisu ustawy z konstytucją. Nie uchyliło obowiązku Trybunału zbadania zgodności zaskarżonego przepisu ustawy z konstytucją.

Znaczenie wyroku Trybunału w niniejszej sprawie, w wyniku bezpośredniego stosowania omawianego Rozporządzenia Rady, zostało zredukowane. Polega zwłaszcza na przypomnieniu, że ustawodawca, ograniczając wolność działalności gospodarczej (w tym przypadku w art. 23 ust. 1 ustawy), musi dochować formalnych wymogów regulacji ustawowej takiego ograniczenia.

Rozprawie przewodniczył prezes TK Bohdan Zdziennicki, a sprawozdawcą był sędzia TK Adam Jamróz.

Wyrok jest ostateczny, a jego sentencja podlega ogłoszeniu w Monitorze Polskim.