Zasady wpisywania zabytków ruchomych na Listę Skarbów Dziedzictwa; zasady przejęcia zabytku ruchomego na własność Skarbu Państwa Kp 2/15
Data: 25 V 2016 godz.: 10.30
Ograniczenia własności zabytków są dopuszczalne w celu ochrony wolności innych osób, wymienionej w art. 73 konstytucji, tj. wolności do korzystania z dóbr kultury – stwierdził Trybunał Konstytucyjny.
25 maja 2016 r. o godz. 9:00 Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie publicznie ogłosił wyrok wydany na posiedzeniu niejawnym dotyczący wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie zasad wpisywania zabytków ruchomych na Listę Skarbów Dziedzictwa (zasady przejęcia zabytku ruchomego na własność Skarbu Państwa).
W wyroku z 25 maja 2016 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:
1) art. 1 pkt 6 ustawy z 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy o muzeach, w części dodającej art. 14a ust. 2 do ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 konstytucji oraz z wynikającą z art. 2 konstytucji zasadą poprawnej legislacji,
2) art. 1 pkt 20 lit. b ustawy z 10 lipca 2015 r. powołanej w punkcie 1, dodający art. 50 ust. 4 pkt 1a do ustawy z 23 lipca 2003 r. powołanej w punkcie 1, jest zgodny z art. 21 ust. 2 konstytucji oraz z wynikającą z art. 2 konstytucji zasadą poprawnej legislacji.
Zdania odrębne do wyroku zgłosili sędziowie TK: Zbigniew Jędrzejewski, Julia Przyłębska i Piotr Pszczółkowski.
Wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej został złożony na podstawie art. 122 ust. 3 konstytucji, który stanowi, że „przed podpisaniem ustawy Prezydent Rzeczypospolitej może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie zgodności ustawy z konstytucją. Prezydent Rzeczypospolitej nie może odmówić podpisania ustawy, którą Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodną z konstytucją”.
W sprawie Kp 2/15 stanowiska zgłosili Prokurator Generalny, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz w imieniu Sejmu - Marszałek Sejmu, wnosząc o orzeczenie zgodności zakwestionowanych przepisów z wzorcami kontroli oraz częściowe umorzenie postępowania.
Przedmiotem kontroli były: przepis wprowadzający nową formę ochrony zabytków ruchomych o szczególnej wartości dla dziedzictwa kulturowego (tj. Listę Skarbów Dziedzictwa Narodowego) oraz przepis upoważniający ministra do wywłaszczenia za odszkodowaniem, gdy nie jest możliwe usunięcie zagrożenia zniszczenia, uszkodzenia, kradzieży, zaginięcia lub nielegalnego wywiezienia zabytku wpisanego na Listę Skarbów Dziedzictwa Narodowego.
Problem konstytucyjny sprowadzał się do trzech pytań: czy zakwestionowane przepisy są precyzyjne i komunikatywne? (zarzut naruszenia zasady poprawnej legislacji); czy wpisanie zabytku ruchomego na Listę Skarbów Dziedzictwa stanowi nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności? (zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 konstytucji); czy przewidziane w zakwestionowanym przepisie wywłaszczenie z zabytku ruchomego jest zgodne z konstytucyjnymi wymogami? (zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 konstytucji).
Odnosząc się do kwestii zgodności z zasadą poprawnej legislacji Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zakwestionowane przepisy są precyzyjne, gdyż pozwalają w sposób jednoznaczny zrekonstruować: adresata, kompetencję, podmiot, którego obowiązki powstają lub aktualizują się wraz z dokonaniem czynności konwencjonalnej oraz okoliczności ważne dla dokonania tej czynności. Oceniane przepisy zostały również uznane za komunikatywne, gdyż użyte przez prawodawcę wyrażenia „zabytek ruchomy” oraz „Lista Skarbów Dziedzictwa” zostały ustawowo zdefiniowane. Z kolei istotne dla decyzji ministra kryteria „zniszczenia”, „uszkodzenia”, „kradzieży” lub „wywiezienia” zabytku nie stanowią nowości normatywnej, gdyż są pojęciami o utrwalonym znaczeniu, wielokrotnie używanymi przez ustawodawcę. W ocenie Trybunału wyrażenie „szczególna wartość dla dziedzictwa kulturowego” również nie powinno budzić większych wątpliwości interpretacyjnych, z uwagi na odesłanie do art. 64 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, w którym wskazano enumeratywnie 13 kategorii zabytków (m.in. obrazy, rzeźby, mapy, rysunki) podlegających kwalifikacji według kryterium wieku zabytku oraz jego wartości.
Odnosząc się do zarzutu nieproporcjonalności ograniczenia prawa własności Trybunał dokonał kolejno oceny przydatności, niezbędności oraz proporcjonalności w wąskim znaczeniu przepisu przewidującego wpis zabytku ruchomego na Listę Skarbów Dziedzictwa. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przydatność zapewnienia efektywnej ochrony zabytków o szczególnym znaczeniu narodowym uzasadniona jest przede wszystkim preambułą konstytucji, która daje wyraz założeniu ustrojodawcy o istnieniu między członkami wspólnoty, jaką jest naród, międzypokoleniowej więzi. Jednym ze środków utrzymania więzi międzypokoleniowej jest zaś przekazywanie „tego, co cenne z ponadtysiącletniego dorobku”. Bezsprzecznie dotyczy to co najmniej zachowania dóbr kultury. Trybunał stwierdził, że zakwestionowany przepis jest niezbędny do ochrony porządku publicznego, którego elementem jest ochrona dóbr kultury, a w szczególności zabytków. Konieczność ochrony zabytków leży w interesie publicznym (art. 5 oraz art. 6 ust. 1 konstytucji). W ocenie Trybunału zakwestionowany przepis, ograniczając prawo właściciela zabytku ruchomego, jest również niezbędny dla ochrony wolności i praw innego podmiotu (tj. prawa dostępu do dóbr kultury o istotnym znaczeniu dla dziedzictwa narodowego). Ograniczenia własności zabytków są dopuszczalne w celu ochrony wolności innych osób, wymienionej w art. 73 konstytucji, tj. wolności do korzystania z dóbr kultury. Przechodząc do oceny, czy realizację wymienionych powyżej zasad konstytucyjnych można osiągnąć z zastosowaniem mniej dolegliwych ograniczeń prawa własności niż wynikające z zakwestionowanego przepisu albo bez ich wprowadzania, Trybunał Konstytucyjny uwzględnił, że zaskarżony przepis dotyczy jedynie najbardziej wartościowych zabytków ruchomych. Treść art. 5 i art. 6 ust. 1 konstytucji oraz umieszczenie ich w rozdziale I konstytucji uzasadniają zaś tezę o dopuszczalności gradacji, w konsekwencji intensyfikacji, ochrony prawnej zabytków o szczególnym znaczeniu dla dziedzictwa narodowego. Oceniając proporcjonalność sensu stricto zaskarżonej regulacji Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zakwestionowany przepis nie stanowi nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż wpisem na Listę Skarbów Dziedzictwa są objęte jedynie zabytki podwójnie kwalifikowane, a sam wpis nie prowadzi do zmniejszenia wartości przedmiotu własności, nie stanowi bezpośredniej ingerencji w rzecz ruchomą, a ponadto nie ogranicza wszystkich uprawnień wynikających z prawa własności. Trybunał uwzględnił, że wpis ma formę decyzji administracyjnej oraz podlega sądowoadministracyjnej kontroli.
Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności wywłaszczenia z zabytku ruchomego, Trybunał Konstytucyjny uznał, że zakwestionowany przepis jest zgodny art. 21 ust. 2 konstytucji. Przemawiał za tym argument, że wywłaszczenie uregulowane w zakwestionowanym przepisie jest uzasadnione ochroną porządku publicznego, którego elementem jest ochrona dóbr kultury, a w szczególności zabytków. Ustawodawca uregulował je jako ultima ratio, gdyż w pierwszej kolejności na państwie ciążą pozytywne obowiązki w zakresie nabywania na ogólnych zasadach i ochrony zabytków ruchomych w celu zapewnienia równego dostępu do nich oraz ochrony tożsamości narodu. Wywłaszczenie może natomiast nastąpić dopiero po rozważeniu zastosowania innych środków ochrony przewidzianych w ustawie. Ponadto wywłaszczenie z zabytku wpisanego na Listę Skarbów Dziedzictwa zostało celowościowo uwarunkowane przez ustawodawcę i nie może stanowić narzędzia polityki organów władzy publicznej lub środka służącego powiększaniu majątku Skarbu Państwa. Ustawodawca zagwarantował też odszkodowanie, które odpowiada konstytucyjnemu wymogowi słuszności. Także okoliczności, w których dopuszczalne jest wywłaszczenie z zabytku ruchomego, zostały określone przez ustawodawcę w sposób precyzyjny i komunikatywny oraz znajdują uzasadnienie w obowiązkach ochronnych organów administracji publicznej.
Przewodniczącym składu orzekającego był prezes TK Andrzej Rzepliński, sprawozdawcą był sędzia TK Stanisław Rymar.