Drogi publiczne; zasady przekazywania dróg Kp 2/13
Przyjęte rozwiązania nie stoją w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami odnoszącymi się do wzajemnych relacji pomiędzy gminą a jednostkami samorządu terytorialnego innych szczebli. Nie czynią one bowiem samorządu województwa i samorządu powiatowego jednostką nadrzędną lub nadzorczą odpowiednio nad jednostką samorządu powiatowego lub gminnego – stwierdził Trybunał Konstytucyjny.
22 kwietnia 2015 r. i 26 maja 2015 r. Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie rozpoznawał wniosek Prezydenta RP dotyczący dróg publicznych (zasady przekazywania dróg).
W wyroku z 26 maja 2015 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:
1. art. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w części obejmującej art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e zdanie drugie ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest zgodny z art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 konstytucji,
2. art. 2 ust. 1 ustawy z 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest zgodny z art. 16 ust. 2 konstytucji,
3. art. 2 ust. 2 ustawy z 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest zgodny z art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 konstytucji.
Zdanie odrębne do wyroku zgłosili sędziowie TK Zbigniew Cieślak i Maria Gintowt–Jankowicz.
Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zakwestionowanych przepisów Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że wnioskodawca nie podważał zgodności skarżonych regulacji z zasadami: samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego (art. 167 ust. 1 i 2 konstytucji), podmiotowości prawnej gminy i jej uczestnictwa w obrocie cywilnoprawnym (art. 165 ust. 1 konstytucji), ani też gwarancji sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 konstytucji).
Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził, by przewidziany w kwestionowanej ustawie rozdział zadań z zakresu utrzymania dróg publicznych naruszał konstytucyjne zasady rozdziału zadań publicznych między samorząd lokalny i regionalny, a w szczególności domniemanie kompetencji gminy w wykonywaniu zadań publicznych (art. 164 ust. 3 konstytucji). Definicje drogi wojewódzkiej (art. 6 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, dalej: u.d.p.), powiatowej (art. 6a ust. 1 u.d.p.) i gminnej (art. 7 ust. 1 u.d.p.) będą stosowane w sposób negatywny. Podejmując uchwałę o pozbawieniu odcinka drogi jej dotychczasowej kategorii, organ stanowiący samorządu województwa będzie wykazywał, że dany odcinek nie spełnia już definicji drogi wojewódzkiej. Droga ta z mocy prawa trafi do samorządu powiatowego. Jeżeli droga nie spełni ustawowych warunków zaliczenia jej do dróg powiatowych, rada powiatu będzie mogła skutecznie podjąć uchwałę o pozbawieniu drogi nadanej jej ex lege kategorii drogi powiatowej. Z mocy prawa droga ta trafi do właściwej gminy. Prawidłowe stosowanie zaskarżonych przepisów będzie zmierzać do rozłożenia zadań publicznych zgodnie z wolą ustawodawcy, w sposób realizujący w dziedzinie dróg publicznych konstytucyjne dyrektywy decentralizacji i subsydiarności. Z podobnych względów Trybunał nie podzielił argumentów przeciwko mechanizmowi „naprawczemu”, w ramach którego gminom została przyznana czasowa możliwość przekazania samorządowi wojewódzkiemu dawnych dróg krajowych, wojewódzkich i powiatowych, nabytych dotychczas przez gminy z mocy prawa na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p. w obecnym brzmieniu (art. 2 ust. 1 i 2 nowelizacji).
Trybunał podkreślił również, że zgodność uchwał z definicjami dróg publicznych będzie przedmiotem kontroli. Ustawy samorządowe zapewniają nadzór wojewody nad wydanymi uchwałami oraz kontrolę sądu wojewódzkiego zainicjowaną ze skargi wojewody. Nie da się również wykluczyć bezpośredniej sądowej kontroli uchwał sejmiku województwa, rady powiatu i rady gminy przez sąd administracyjny z inicjatywy jednostki samorządu, będącej „beneficjentem” uchwały podjętej na podstawie zaskarżonych przepisów. Brzmienie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie wojewódzkim, art. 87 § 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie których „każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia – zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego”, nie wyklucza prawa jednostki samorządu terytorialnego do bezpośredniego zaskarżenia uchwały innej j.s.t.
Trybunał Konstytucyjny nie podzielił zarzutów Prezydenta RP dotyczących naruszenia art. 164 ust. 1 konstytucji, że wybór przez ustawodawcę formy prawnej uchwały organu stanowiącego j.s.t. jako aktu prawnego, na podstawie którego dochodzi do powiększenia zakresu wykonywanych zadań publicznych w zakresie dróg przez inną j.s.t., godzi w konstytucyjne relacje pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego. Przyjęte rozwiązania nie stoją w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami odnoszącymi się do wzajemnych relacji pomiędzy gminą a jednostkami samorządu terytorialnego innych szczebli. Nie czynią one bowiem samorządu województwa i samorządu powiatowego jednostką nadrzędną lub nadzorczą odpowiednio nad jednostką samorządu powiatowego lub gminnego. Kwestionowane przepisy nie przewidują również możliwości określania zadań gmin i wkraczania w konstytucyjny zakres samodzielności gminy przez inne jednostki samorządowe.
Ponadto Trybunał uznał, że nie doszło do naruszenia wzorca art. 16 ust. 2 konstytucji. Zakwestionowane przepisy nie dokonują przeniesienia na rzecz jednostek samorządu uprawnień przysługujących wyłącznie państwu w zakresie ustawowego określania zadań jednostek samorządu terytorialnego. Uchwalona ustawa zawiera zupełne regulacje określające przypadki, w których określone zadania publiczne wykonywać mają j.s.t. określonego szczebla. Ustawodawca wiążąc organy j.s.t. obowiązującymi definicjami drogi wojewódzkiej (art. 6 ust. 1 u.d.p.), powiatowej (art. 6a ust. 1 u.d.p.) i gminnej (art. 7 ust. 1 u.d.p.) nie umożliwił jednostkom samorządu terytorialnego samodzielnego i dowolnego decydowania w akcie podustawowym o zakresie zadań jednostek samorządowych innej kategorii. Ustawa wyznacza określone ramy, w jakich j.s.t. mogą przekazywać sobie wzajemnie zadania wraz z własnością drogi, przy utrzymani materii ustawowej w aktach o randze ustawy. Wykonawczy wobec materii ustawowej charakter uchwał jednostek samorządu terytorialnego, jako aktów prawa miejscowego, sprawia, że o zakresie zadań j.s.t. w zakresie dróg publicznych rozstrzyga nadal ustawodawca, a nie sejmik województwa – o zakresie zadań powiatu, rada powiatu – o zakresie zadań gminy, ani rada gminy – o zakresie zadań województwa.
Rozprawie przewodniczył prezes TK Andrzej Rzepliński, sprawozdawcą był sędzia TK Mirosław Granat.