Kuratorzy sądowi; proces legislacyjny Kp 4/15
Posłużenie się przez Marszałka Sejmu inną, niż wynikająca z praktyki parlamentarnej, formułą słowną przy poddawaniu pod głosowanie poprawek senackich do ustawy, nie narusza konstytucyjnych standardów procesu legislacyjnego. Istotnym uchybieniem proceduralnym jest natomiast błędna interpretacja wyniku głosowania, wskutek której poprawki nie są uwzględnione w tekście ustawy przekazanej Prezydentowi do podpisu.
25 października 2016 r. i 5 października 2017 r. Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie rozpoznawał wniosek Prezydenta RP złożony w trybie kontroli prewencyjnej dotyczący prawidłowości procesu ustawodawczego przy uchwalaniu ustawy z dnia 9 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o kuratorach sądowych (dalej: ustawa z 9 lipca 2015 r.).
Trybunał Konstytucyjny orzekł, że ustawa z 9 lipca 2015 r. jest niezgodna z art. 122 ust. 1 w związku z art. 121 ust. 3 Konstytucji.
Ponadto Trybunał Konstytucyjny postanowił umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie.
Orzeczenie zapadło większością głosów. Zdania odrębne zgłosili sędziowie: Małgorzata Pyziak-Szafnicka i Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz.
Przedmiotem kontroli Trybunału była ustawa z 9 lipca 2015 r. Podstawowy zarzut Prezydenta dotyczył nieprawidłowości na etapie procesu legislacyjnego opisanego w art. 121 ust. 3 Konstytucji, tj. podczas rozpatrywania przez Sejm poprawek do ustawy z 9 lipca 2015 r. zaproponowanych w uchwale Senatu. Prezydent zakwestionował użyte przez Marszałek Sejmu sformułowanie językowe, jakim posłużyła się, poddając poprawki pod głosowanie, oraz prawidłowość interpretacji wyniku głosowania. Konsekwencją tych uchybień było przedstawienie Prezydentowi do podpisu tekstu ustawy w innym kształcie aniżeli rzeczywiście uchwalony przez Sejm, tj. z naruszeniem art. 122 ust. 1 Konstytucji.
Istotą rozpatrzonej sprawy nie była zatem merytoryczna ocena przepisów ustawy z 9 lipca 2015 r., lecz kontrola prawidłowości procedury legislacyjnej z punktu widzenia wymogów konstytucyjnych.
Trybunał, po analizie przebiegu procesu legislacyjnego, ocenił, że w Sejmie doszło do głosowania nad poprawkami senackimi w rozumieniu art. 121 ust. 3 Konstytucji, a zatem nie został pominięty ten obligatoryjny etap procesu ustawodawczego. W niniejszej sprawie na tle powołanego przepisu zaistniały dwa inne problemy: czy art. 121 ust. 3 Konstytucji dopuszcza przeprowadzenie głosowania pozytywnego, tj. za przyjęciem poprawek Senatu, czy też, jak twierdzi Prezydent we wniosku, możliwe jest głosowanie wyłącznie negatywne, tj. za odrzuceniem poprawek oraz jakie są konsekwencje błędnej interpretacji wyniku głosowania.
Trybunał nie podzielił zarzutu naruszenia art. 121 ust. 3 Konstytucji wskutek przeprowadzenia przez Marszałek Sejmu głosowania za przyjęciem poprawek Senatu. Art. 121 ust. 3 Konstytucji stanowi, że uchwałę Senatu odrzucającą ustawę albo poprawkę zaproponowaną w uchwale Senatu uważa się za przyjętą, jeżeli Sejm nie odrzuci jej bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. W ocenie Trybunału nie można przyjąć, że powołany przepis bezwzględnie przesądza, że wyłącznie dopuszczalne jest przeprowadzenie w Sejmie głosowania negatywnego nad stanowiskiem Senatu. Wprawdzie z praktyki parlamentarnej, jak i z poglądów wyrażonych w doktrynie wynika, że Sejm, rozpatrując poprawki Senatu, głosuje nad ich odrzuceniem, jednakże, zdaniem Trybunału, jeśli dojdzie do głosowania za przyjęciem poprawek i z takiego głosowania można wywieść, że Sejm nie odrzucił uchwały Senatu bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, to należy uznać, że skutecznie przeprowadzono głosowanie, o którym mowa w art. 121 ust. 3 Konstytucji. W takim wypadku wynik głosowania musi jednak bezwzględnie znaleźć odzwierciedlenie w ostatecznym tekście ustawy. Ustawa musi zawierać przyjęte poprawki i taką wersję Marszałek Sejmu ma obowiązek przekazać Prezydentowi do podpisu. Trybunał uznał zatem, że pierwszorzędne znaczenie na tle art. 121 ust. 3 Konstytucji ma intencja posłów wyrażona w akcie głosowania, nie zaś sama forma głosowania.
Uznanie przez Trybunał dopuszczalności przeprowadzenia głosowania pozytywnego nad poprawkami Senatu nie przesądza jednak, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia trybu ustawodawczego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że czynność prawodawcza w postaci interpretacji wyniku przeprowadzonego głosowania została dokonana przez Marszałek Sejmu błędnie. Jest to istotne uchybienie proceduralne, gdyż jego konsekwencją jest – wbrew intencjom posłów, których bezwzględna większość opowiedziała się za przyjęciem poprawek Senatu – nieuwzględnienie tych poprawek w tekście ustawy, który został przedłożony Prezydentowi do podpisu. Ponieważ głosowanie (niezależnie, czy ma charakter negatywny, czy pozytywny) jest elementem procedury opisanej w art. 121 ust. 3 Konstytucji, to w zakresie interpretacji jego wyniku doszło w niniejszej sprawie do naruszenia tego przepisu.
Konsekwencją naruszenia art. 121 ust. 3 Konstytucji w aspekcie błędnej interpretacji wyniku głosowania jest naruszenie art. 122 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem po zakończeniu postępowania określonego w art. 121 Konstytucji Marszałek Sejmu przedstawia uchwaloną ustawę do podpisu Prezydentowi. Nie ulega wątpliwości, że Marszałek Sejmu, wbrew dyspozycji art. 122 ust. 1 Konstytucji, przekazała Prezydentowi do podpisu inny tekst ustawy aniżeli uchwalony przez Sejm po rozpatrzeniu poprawek Senatu. Sejm przyjął bowiem te poprawki i konieczna była modyfikacja tekstu ustawy z 9 lipca 2015 r., tj. uwzględnienie w jej treści zmian wynikających z przyjętych poprawek. Tekst przedłożony Prezydentowi do podpisu nie zawierał koniecznych modyfikacji, a tym samym doszło do naruszenia art. 122 ust. 1 Konstytucji.
Dochowanie trybu ustawodawczego uregulowanego w przepisach Konstytucji jest warunkiem dojścia ustawy do skutku. W związku z tym, że Trybunał uznał ustawę z 9 lipca 2015 r. za niezgodną z Konstytucją, skutkiem wyroku, wydanego w trybie kontroli prewencyjnej, jest obowiązek Prezydenta odmowy jej podpisania, wynikający z art. 122 ust. 4 Konstytucji. Konsekwencją w tym wypadku jest zakończenie postępowania ustawodawczego w tej sprawie.
Odnosząc się do kwestii składu orzekającego wyznaczonego do rozpoznania niniejszej sprawy, Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że został on wyznaczony zgodnie z Konstytucją oraz obowiązującą ustawą z 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Wcześniejsze wyłączenie ze składu orzekającego sędziów: Mariusza Muszyńskiego, Henryka Ciocha i ś.p. Lecha Morawskiego było niezgodne z Konstytucją i przepisami ustawowymi regulującymi ówcześnie postępowanie przed TK. Sędziowie ci zostali wybrani przez Sejm, a Prezydent odebrał od nich ślubowanie. Nie było zatem żadnych podstaw do kwestionowania ich statusu.
Na podstawie postanowienia TK z 6 marca 2017 r., wydanego w związku z wnioskiem Prokuratora Generalnego, ze składu orzekającego w niniejszej sprawie zostali natomiast wyłączeni sędziowie: Piotr Tuleja, Stanisław Rymar i Marek Zubik. Postanowienie to nie zostało dotychczas zmienione ani uchylone.
Przewodniczącym składu orzekającego był Wiceprezes TK Mariusz Muszyński, sprawozdawcą była Prezes TK Julia Przyłębska.