w 1998 roku Warszawa, marzec 1999 r.

SPIS TREŚCI

WPROWADZENIE

I. OGÓLNA PROBLEMATYKA DZIAŁALNOŚCI TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO

1. Tryb postępowania i moc wiążąca orzeczeń 
2. Skarga konstytucyjna 
3. Umowy międzynarodowe jako wzorzec kontroli 
4. Zagadnienia intertemporalne związane z wejściem w życie Konstytucji RP i ustawy o Trybunale Konstytucyjnym

II. GŁÓWNE KIERUNKI ORZECZNICTWA TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO

1. Konstytucyjne zasady ustrojowe oraz ochrona praw i wolności obywateli

a. Zasada demokratycznego państwa prawnego 
b. Dopuszczalność ingerencji w konstytucyjnie chronione wolności i prawa 
c. Zasada równości i zasada sprawiedliwości 
d. Prawo do sądu 
e. Prawo do prywatności 
f. Konstytucyjny system źródeł prawa 
g. Zasada niezawisłości sędziowskiej
h. Zasada wyłączności ustawy w sferze prawa daninowego

2. Wymagania dotyczące stanowienia aktów prawnych

a. Dochowanie trybu ustawodawczego 
b. Konstrukcja rozporządzenia jako aktu wykonawczego wobec ustawy 
c. Zasada określoności przepisów prawa

3. Problematyka samorządu terytorialnego

a. Demokratyczna legitymacja samorządu terytorialnego 
b. Samodzielność samorządu terytorialnego 
c. Pozycja ustrojowa gmin 
d. Zakaz łączenia mandatu radnego z funkcjami i stanowiskami w spółkach prawa handlowego

III. SPRAWY ORGANIZACYJNE. KONTAKTY MIĘDZYNARODOWE TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO

1. Sprawy organizacyjne 
2. Współpraca międzynarodowa

IV. KONKLUZJE

ZAŁĄCZNIKI:

Załącznik nr 1: Informacje statystyczne o sprawach rozpoznanych przez Trybunał Konstytucyjny w 1998 r.
Załącznik nr 2: Podmioty inicjujące postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawach rozpoznanych w 1998 r.
Załącznik nr 3: Charakterystyka wyroków Trybunału Konstytucyjnego wydanych w 1998 r.
Załącznik nr 4: Charakterystyka postanowień o umorzeniu postępowania wydanych przez Trybunał Konstytucyjny w 1998 r.
Załącznik nr 5: Zdania odrębne do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego wydanych w 1998 r.
Załącznik nr 6: Informacje statystyczne o wpływie skarg konstytucyjnych do Trybunału Konstytucyjnego w 1998 r.

WPROWADZENIE

Stosownie do przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643), Trybunał informuje Sejm i Senat o istotnych problemach wynikających ze swojej działalności i orzecznictwa.

Trybunał Konstytucyjny w 1998 r. wykonywał swoje zadania pod rządami nowej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i nowej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Konstytucja RP zawiera - w porównaniu z poprzednim stanem prawnym - pełne, a niejednokrotnie wręcz szczegółowe, rozwiązania normatywne dotyczące określonych instytucji. Ułatwia to działalność Trybunału. Z drugiej jednak strony rodzi także nowe problemy. Ponadto wejście w życie i obowiązywanie jednego aktu konstytucyjnego sprawiło, że u podstaw działalności orzeczniczej Trybunału znalazło się już nie tyle poszukiwanie w rozproszonych aktach konstytucyjnych zasad i wartości, na których opiera się porządek prawny państwa, tak jak to miało miejsce w latach ubiegłych, lecz interpretacja wartości i zasad jakie przyniósł nowy porządek konstytucyjny. Ta odmienna od występującej w latach poprzednich specyfika funkcji orzeczniczej Trybunału wywołała konieczność rozwiązania problemów, które nie występowały w poprzednich okresach działalności Trybunału.

Pojawiła się przede wszystkim konieczność zdefiniowania wzajemnych relacji pomiędzy wartościami i zasadami nowej konstytucji a tymi zasadami i wartościami, które były chronione przez Trybunał w poprzednich latach. Kwestia ta, której istotą jest problematyka aktualności dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, znalazła swoje odzwierciedlenie niemalże we wszystkich rozstrzygnięciach Trybunału, które dotyczyły zasad ustrojowych, tworzących standard współczesnego konstytucjonalizmu europejskiego. Trybunał uznał, że ranga takich zasad jak zasada demokratycznego państwa prawnego, zasada równości, reguły stanowienia aktów prawnych czy zasada udziału samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy publicznej ma charakter uniwersalny. Następstwem zajęcia takiego stanowiska jest potwierdzenie aktualności dotychczasowego dorobku orzecznictwa Trybunału chroniącego te wartości. Na gruncie Konstytucji RP z 1997 r. Trybunał kontynuował dotychczasową linię orzecznictwa dotyczącą podstawowych elementów standardu państwa demokratycznego. Ta tożsamość aksjologicznych podstaw zasad ustrojowych tworzących wzorzec współczesnego państwa w okresie bezpośrednio poprzedzającym uchwalenie nowej konstytucji i po jej wejściu w życie jest też efektem konstytucjonalizacji niektórych zasad wypracowanych wcześniej przez Trybunał.

Drugą generalną kwestią, która pojawiła się w działalności Trybunału Konstytucyjnego pod rządami Konstytucji RP, stało się wypracowanie linii orzecznictwa w odniesieniu do nowych rozwiązań konstytucyjnych. Problemy, jakie pojawiły się na tym tle, dotyczyły nie tylko treści nowych norm konstytucyjnych będących wzorcem kontroli dokonywanej przez Trybunał, lecz także wiązały się z koniecznością wyinterpretowania z tych norm przesłanek warunkujących stosowanie określonych instytucji. Dotyczy to zwłaszcza instytucji skargi konstytucyjnej.

Odrębnym problemem, który znalazł odzwierciedlenie w orzecznictwie Trybunału, były zagadnienia intertemporalne, wynikające z wejścia w życie Konstytucji RP i ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Trybunał przyjął, że we wszystkich sprawach wniesionych do Trybunału przed 17 października 1997 r., ocena zgodności kwestionowanych aktów normatywnych z konstytucją oznaczać będzie ocenę ich zgodności z zasadami i przepisami obowiązującymi w dniu podejmowania rozstrzygnięcia.

Konstytucja z 1997 roku przyniosła zasadniczą zmianę pozycji i zadań Trybunału Konstytucyjnego w stosunku do poprzedniego, ułomnego statusu Trybunału, który pozostawał w wyraźnej kolizji ze standardem europejskiego modelu sądownictwa konstytucyjnego.

Dominującym obszarem działalności Trybunału Konstytucyjnego w 1998 r. była działalność orzecznicza, wykonywana zarówno w trybie kontroli prewencyjnej, jak i kontroli następczej dotyczącej obowiązujących aktów prawnych. Działalność ta objęła również akty prawne, w odniesieniu do których w poprzednim stanie prawnym wnioski o wszczęcie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, wniesione po upływie pięciu lat od ogłoszenia, zatwierdzenia albo ustanowienia kwestionowanego aktu, Trybunał kierował - w formie uwag o stwierdzonych uchybieniach i lukach w prawie - do organu, który wydał akt objęty wnioskiem.

Działalność Trybunału koncentrowała się w 1998 r. na funkcji orzeczniczej o charakterze kontroli abstrakcyjnej, w mniejszym zakresie Trybunał rozpatrywał przedstawione mu pytanie prawne, choć w tym obszarze daje się zauważyć pewien wzrost aktywności sądów. Podobnie jak w latach poprzednich, nie wpłynęły do Trybunału wnioski o stwierdzenie zgodności z konstytucją celów lub działalności partii politycznych. W orzecznictwie Trybunału nie odnotowano również spraw związanych ze sporami kompetencyjnymi.

Trybunał Konstytucyjny działa wyłącznie z inicjatywy uprawnionych podmiotów i w określonych przez nie granicach. Dlatego też zarówno liczba, jak i zakres przedmiotowy spraw rozpatrywanych przez Trybunał zależy od inicjatywy tych podmiotów. Należy zaznaczyć, że sprawność działania Trybunału Konstytucyjnego jest pochodną aktywności uczestników postępowania; brak tej aktywności wpływa też ujemnie na działalność Trybunału.

Do kręgu podmiotów uprawnionych do wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym dołączył obywatel, któremu konstytucja przyznała prawo wniesienia skargi konstytucyjnej.

Wśród podmiotów inicjujących postępowanie przed Trybunałem w sprawach rozpatrzonych w 1998 r., najczęściej występowały właśnie osoby wnoszące skargę konstytucyjną (101 skarg). W porównaniu do roku 1997 nieznacznie wzrosła aktywność rad miejskich i gminnych, które złożyły 17 wniosków; prawie dwukrotnie natomiast zmalała aktywność Rzecznika Praw Obywatelskich, który skierował 16 wniosków. Na kolejnym miejscu znalazły się związki zawodowe - 12 wniosków - oraz Prezydent RP, który skierował do Trybunału 4 wnioski. Inicjatorami postępowania były także grupy posłów na Sejm RP (2 wnioski), Naczelny Sąd Administracyjny (2 pytania prawne) oraz inne uprawnione podmioty po jednym wniosku (zob.: Załącznik 2).

W 1998 r., na 156 spraw rozpatrzonych przez Trybunał (zob.: Załącznik 1), największą liczbę obejmowały skargi konstytucyjne. Spośród 100 spraw rozpoznanych w trybie skargi konstytucyjnej, tylko 5 pozytywnie przeszło przez wstępne rozpoznanie z czego jedna zakończyła się wydaniem wyroku (w pozostałych 4 przypadkach umorzono postępowanie). Trybunał rozpatrzył ponadto 53 wnioski pochodzące od innych uprawnionych podmiotów. Rozpatrzone zostały w 3 sprawach pytania prawne przedstawione przez sądy.

Z punktu widzenia przedmiotowego, w 133 przypadkach kwestionowana była konstytucyjność ustaw, a w 23 - konstytucyjność lub legalność aktów podustawowych. Umowy międzynarodowe nie stanowiły przedmiotu zaskarżenia.

Trybunał Konstytucyjny wydał w 1998 r. 33 wyroki. W 15 przypadkach Trybunał orzekł w nich o niezgodności zaskarżonego aktu normatywnego z konstytucją, ustawą lub umową międzynarodową, zaś w 18 nie dopatrzył się takiej niezgodności (zob.: Załącznik 3).

Trybunał wydał także 181 postanowień: umarzając postępowanie w 27 przypadkach - w tym pięciokrotnie w sentencji wyroku (zob.: Załącznik 4), w 101 odmawiając nadania dalszego biegu wnioskowi lub skardze konstytucyjnej, a ponadto odrzucił wnioski o przywrócenie terminu do złożenia skargi w 2 przypadkach, w 6 zaś pozostawił bez rozpoznania zażalenie lub wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi. Postanowienie o nie uwzględnieniu zażalenia Trybunał wydał w 52 sprawach.

I. OGÓLNA PROBLEMATYKA DZIAŁALNOŚCI TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO

1. Tryb postępowania i moc wiążąca orzeczeń

Działalność Trybunału Konstytucyjnego reguluje Konstytucja RP, ustawa z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym oraz regulamin Trybunału Konstytucyjnego ustanowiony na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 1 i art. 40 tej ustawy, uchwałą Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału Konstytucyjnego z 22 października 1997 r.

Kontrola konstytucyjności prawa jest uruchamiana wyłącznie w trybie wniosków uprawnionych podmiotów, pytań prawnych kierowanych przez sądy oraz w wyniku wniesienia skargi konstytucyjnej. Obowiązujące przepisy prawa nie dają Trybunałowi podstaw do wszczynania kontroli z inicjatywy własnej.

Orzeczenia Trybunału, zgodnie z art. 190 ust. 1 konstytucji, mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Jednakże w myśl art. 239 ust. 1 konstytucji, w okresie 2 lat od dnia jej wejścia w życie, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z konstytucją ustaw uchwalonych przed dniem jej wejścia w życie (oprócz orzeczeń wydanych w następstwie pytania prawnego) nie są ostateczne i podlegają rozpatrzeniu przez Sejm, który może odrzucić orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego większością 2/3 głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.

W 1998 r. Sejm odrzucił na tej podstawie trzy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (jedno wydane jeszcze w 1997 r. oraz dwa wydane w 1998 r.). Pierwsze uznawało za niezgodny z konstytucją przepis art. 11 ust. 1 ustawy z 30 listopada 1995 r. o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych oraz zmianie niektórych ustaw, wprowadzający z mocą wsteczną zmiany zasad spłaty kredytów mieszkaniowych (wyrok z 17 grudnia 1997 r., sygn. K. 22/96); drugie stwierdzało niezgodność z konstytucją i Europejską Kartą Samorządu Terytorialnego przepisów ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych oraz ustawy z 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, dotyczących Straży Miejskiej m.st. Warszawy (wyrok z 4 maja 1998 r., sygn. K. 38/97); trzecie rozstrzygało o niekonstytucyjności art. 2 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który dotyczył wprowadzenia z mocą wsteczną opłaty za zezwolenia na sprzedaż alkoholu (wyrok z 15 września 1998 r., sygn. K. 10/98).

Nową kompetencją Trybunału Konstytucyjnego, nieznaną pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów konstytucyjnych, jest - określona w art. 190 ust. 3 konstytucji - możliwość ustalenia terminu, w którym ma nastąpić utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego. Przesłanki pozwalające na postanowienie, że utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego nastąpić ma po dniu ogłoszenia orzeczenia stwierdzającego niezgodność z konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą, nie zostały ustawowo określone i każdorazowo podlegają rozważeniu i ocenie Trybunału Konstytucyjnego.

W 1998 r. Trybunał w dwóch przypadkach określił inny, niż dzień ogłoszenia wyroku, termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. W wyroku z 19 maja 1998 r., sygn. U. 5/97, Trybunał Konstytucyjny postanawiając, że utrata mocy obowiązującej § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej w sprawie orzekania o czasowej niezdolności do pracy nastąpi do 19 maja 1999 r., miał na względzie potrzeby prawodawcze i stosowny czas na rozważenie argumentów podniesionych w uzasadnieniu wyroku, inicjatywę ustawodawczą i uchwalenie ustawy.

W wyroku z 25 maja 1998 r., sygn. U. 19/97, Trybunał odroczył do 31 grudnia 1998 r. utratę mocy obowiązującej przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 7 listopada 1994 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, wskazując przy tym, że w tym okresie powinno nastąpić wprowadzenie do systemu prawnego regulacji ustawowych, które usunęłyby wątpliwości interpretacyjne występujące na tle obecnego brzmienia art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. Natychmiastowa utrata mocy obowiązującej, bez jednoczesnego sprecyzowania pojęcia dochodu, musiałaby - zdaniem Trybunału - godzić w zasadę pewności prawa, ponieważ narażałaby obywateli na niejednolitą, a być może nawet arbitralną wykładnię nieprecyzyjnych przepisów ustawy.

Na mocy przepisów Konstytucji RP nastąpiło sprecyzowanie skutków prewencyjnej kontroli ustaw. Ustalenie przez Trybunał niezgodności z konstytucją konkretnego przepisu uchwalonej, ale jeszcze nie podpisanej przez Prezydenta ustawy, nie musi uniemożliwiać wejścia w życie całej tej ustawy, lecz może jedynie prowadzić do usunięcia z jej tekstu niezgodnego z konstytucją przepisu. Zgodnie z art. 122 ust. 4 Konstytucji RP, jeżeli niezgodność z konstytucją dotyczy poszczególnych przepisów ustawy - a Trybunał nie orzeknie, że są one nierozerwalnie związane z całą ustawą - Prezydent RP po zasięgnięciu opinii Marszałka Sejmu, może podpisać ustawę z pominięciem przepisów uznanych za niezgodne z konstytucją. Tak było w przypadku wyroku z 24 czerwca 1998 r., sygn. K. 3/98, w którym Trybunał orzekając niezgodność z konstytucją przepisu art. 6 ustawy z 17 grudnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw stwierdził jednocześnie, że nie jest on nierozerwalnie związany z całą ustawą.

2. Skarga konstytucyjna

Instytucja skargi konstytucyjnej została wprowadzona do porządku prawnego na mocy art. 79 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 46 i następnych ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Art. 79 ust. 1 konstytucji stanowi: "Każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji". Natomiast zgodnie z dyspozycją art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym skarga konstytucyjna "może być wniesiona po wyczerpaniu toku instancyjnego, w ciągu dwóch miesięcy od doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia".

Od 1 stycznia do 31 grudnia 1998 r. złożono w Trybunale 168 skarg sporządzonych przez adwokata lub radcę prawnego oraz 650 pism skierowanych do Trybunału Konstytucyjnego jako skargi konstytucyjne, lecz nie spełniających tego wymogu, przewidzianego w art. 48 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (zob.: Załącznik 6). Trybunał wszczyna postępowanie tylko w razie złożenia skargi konstytucyjnej sporządzonej przez adwokata lub radcę prawnego, a przez samego skarżącego, jeśli jest on sędzią, prokuratorem, notariuszem albo profesorem lub doktorem habilitowanym nauk prawnych. Do autorów innych pism wniesionych do Trybunału Konstytucyjnego kierowano szczegółową informację o warunkach formalnych, jakie powinna spełniać skarga konstytucyjna.

Spośród 168 skarg konstytucyjnych sporządzonych przez adwokata lub radcę prawnego aż 25 zostało zwróconych ich nadawcom na podstawie § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 października 1997 r. w sprawie wysokości oraz zasad pobierania wpisu od skargi konstytucyjnej (Dz. U. Nr 126, poz. 809) ze względu na nieuiszczenie wpisu. Należy tu przypomnieć, że dla skarżącego, którego nie stać na opłacenie pomocy prawnej, sąd może ustanowić pełnomocnika z urzędu do sporządzenia skargi. W takim przypadku skarżący nie ma obowiązku uiszczenia wpisu. Taka wysoka liczba nieopłaconych skarg świadczy o tym, że pełnomocnicy prawni skarżących nie zawsze zapoznali się z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

Każda wniesiona do Trybunału Konstytucyjnego skarga podlega wstępnemu rozpoznaniu, w trakcie którego sędzia Trybunału sprawdza, czy jest ona dopuszczalna oraz czy zawiera wszystkie niezbędne elementy umożliwiające Trybunałowi jej merytoryczne rozpoznanie. W wyniku tej kontroli w 94 przypadkach Trybunał odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Najczęstszym powodem było:

a) przekroczenie terminu, w którym skarga może być złożona, tj. dwóch miesięcy od doręczenia skarżącemu ostatecznego rozstrzygnięcia o jego prawach lub wolnościach albo o jego obowiązkach konstytucyjnych;

b) wskazanie jako przedmiotu skargi konstytucyjnej wyroku sądowego lub decyzji administracyjnej, a nie przepisu prawa stanowiącego podstawę wyroku lub decyzji;

c) niewyczerpanie toku instancyjnego, czyli nieskorzystanie przez skarżącego ze zwykłych środków ochrony praw lub wolności w postaci skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego lub kasacji do Sądu Najwyższego.

W 58 przypadkach skarżący złożyli zażalenie na postanowienie o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. W trzech przypadkach Trybunał uwzględnił zażalenie.

W przypadku 22 skarg konstytucyjnych Trybunał doszedł do wniosku, że spełniają one wszystkie warunki umożliwiające ich merytoryczne rozpoznanie i nie są oczywiście bezzasadne. Dalsze stadia postępowania w stosunku do tych skarg są analogiczne jak w przypadku wniosków o zbadanie zgodności ustaw pochodzących np. od Rzecznika Praw Obywatelskich lub pytań kierowanych przez sądy. 23 listopada 1998 r. zapadł pierwszy wyrok Trybunału Konstytucyjnego wydany po merytorycznym rozpoznaniu skargi (sygn. SK. 7/98).

Dotychczasowe doświadczenia dotyczące instytucji skargi konstytucyjnej pozwalają zarysować pierwsze wnioski odnoszące się do jej funkcjonowania:

- po pierwsze, trzeba zwrócić uwagę na duże zainteresowanie stosowaniem skargi konstytucyjnej w Polsce. Podobne zjawisko występuje w wielu innych krajach, które do swego porządku wprowadziły skargę konstytucyjną. W praktyce stosowania, instytucja ta okazała się zarazem skomplikowana i trudna do realizowania. Z tych przyczyn Trybunał Konstytucyjny podjął m.in. działania informacyjne, których celem jest przybliżenie zainteresowanym warunków prawnych złożenia skargi konstytucyjnej;

- po wtóre, mimo że Trybunał wydał tylko jeden wyrok w sprawie zainicjowanej skargą konstytucyjną, to orzecznictwo w sprawach skargowych, którym nie nadano biegu jest już znaczące. W postanowieniach o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Trybunał Konstytucyjny szeroko rozważał treść przepisów dotyczących tej instytucji, dzięki czemu wyjaśnionych zostało wiele wątpliwości interpretacyjnych.

Ze względu na to, że skarga konstytucyjna weszła do polskiego porządku prawnego z dniem 17 października 1997 r., może ona być stosowana tylko w sytuacji, gdy ostateczny wyrok lub inne ostateczne rozstrzygnięcie o konstytucyjnych prawach lub wolnościach zostało skarżącemu doręczone po 17 sierpnia 1997 r. Kwestia ta była przedmiotem rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego m.in. w postanowieniu z 21 stycznia 1998 r., sygn. Ts 2/98 oraz w postanowieniu z 28 stycznia 1998 r. sygn. Ts 21/97.

W konsekwencji sformułowania art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, który w odniesieniu do składających skargę konstytucyjną, posługuje się pojęciem "każdy", Trybunał stanął wobec pytania o legitymację podmiotów korzystających z tej instytucji. Odwołując się do prac Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego i do swojego dotychczasowego orzecznictwa - Trybunał uznał, że uprawnienie do złożenia skargi konstytucyjnej przysługuje osobom prawnym z tym jednakże zastrzeżeniem, że tylko w takim przypadku, gdy mogą one być podmiotem prawa podstawowego określonego w konstytucji (postanowienie z 6 kwietnia 1998 r., sygn. Ts 9/98, zob. też postanowienie z 1 września 1998 r., sygn. Ts 97/98 i postanowienie z 17 sierpnia 1998 r., sygn. Ts 102/98). Jest to rozwiązanie zgodne z praktyką ukształtowaną w innych państwach. Uznając legitymację osób prawnych do złożenia skargi konstytucyjnej, Trybunał Konstytucyjny przyjął szerokie rozumienie pojęcia "każdy" tak, jak to przyjęto w polskim piśmiennictwie prawniczym.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że istotą skargi konstytucyjnej jest jej nadzwyczajny i subsydiarny charakter (postanowienie z 5 grudnia 1997 r., sygn. Ts 1/97). Stosownie do art. 79 ust. 1 konstytucji, uruchomienie skargi jest dopuszczalne dopiero wówczas, gdy skarżący nie dysponuje już żadnym proceduralnym środkiem wszczęcia dalszego postępowania przed sądem lub organem administracji publicznej w swojej sprawie. Na podstawie art. 79 ust. 1 konstytucji należy zatem przyjąć, że istota przesłanki "ostatecznego orzeczenia" sprowadza się do obowiązku wyczerpania przez skarżącego wszystkich procedur umożliwiających rozstrzygnięcie sprawy.

W następstwie tak ujętego sformułowania art. 79 ust. 1 konstytucji, Trybunał stanął wobec zagadnienia, jaki środek prawny należy uznać za ostateczny w konkretnym postępowaniu sądowym lub przed organami administracji publicznej, gdyż od rozstrzygnięcia tej kwestii zależy dopuszczalność skargi konstytucyjnej w danym przypadku.

Trybunał uznał przede wszystkim, że pojęcie "ostatecznego orzeczenia" zastosowane w art. 79 ust. 1 konstytucji jest pojęciem odmiennym od zastanych w ustawowych unormowaniach proceduralnych i jako takie winno być interpretowane odmiennie, a więc jako pojęcie nowe (odrębne od już istniejących). Zasadniczą przesłanką interpretacyjną winno być założenie, że posiada ono najogólniejszy charakter i odnosi się "do wszelkiego rodzaju końcowych rozstrzygnięć podejmowanych we wszelkiego rodzaju postępowaniach przed sądami i organami administracji publicznej" (postanowienie z 5 grudnia 1997 r., sygn. Ts 1/97). W konsekwencji tak pojmowanej przesłanki ostateczności według art. 79 ust. 1 konstytucji Trybunał przyjął, że jej doprecyzowanie następuje w drodze art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, a więc desygnatem tego pojęcia są: "prawomocny wyrok, ostateczna decyzja lub inne ostateczne rozstrzygnięcie" następujące w wyniku "wyczerpania toku instancyjnego".

Przesłanki wniesienia skargi, wymienione w art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym należy, zgodnie z przyjętą przez Trybunał wykładnią, rozumieć jako całość, której elementy winny być kolejno analizowane. W pierwszej kolejności trzeba zatem dokonać rozstrzygnięcia kwestii dopuszczalności zastosowania sądowej drogi postępowania, w której sąd orzekłby ostatecznie o prawach i wolnościach skarżącego. Muszą być więc wyczerpane przez zainteresowanego wszystkie dopuszczalne w danym postępowaniu środki uzyskania ostatecznego rozstrzygnięcia. Zastosowanie drugiego z elementów wymienionych w art. 46 ust. 1, a mianowicie przesłanki "ostatecznej decyzji" organu administracji publicznej, może nastąpić tylko w sytuacji, gdy zgodnie z obowiązującą procedurą, skarżący nie będzie miał uprawnienia do uzyskania "prawomocnego wyroku". Przesłanki wymienione w art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym stanowią bowiem całość i nie są ułożone alternatywnie, zgodnie z zamiarem ustrojodawcy uznania skargi konstytucyjnej za środek nadzwyczajny i subsydiarnie stosowany. Tak więc wniesienie skargi od "ostatecznej decyzji" jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy nie istnieje proceduralna możliwość skorzystania przez zainteresowanego z drogi sądowej. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że przyjętą w art. 46 ust. 1 przesłankę "wyczerpania toku instancji" Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił w ten sposób, że stanowi ona o konieczności wyczerpania toku postępowania również w tym znaczeniu, iż niewykorzystanie przewidzianych środków odwoławczych i w wyniku tego uprawomocnienie się wyroku lub ostateczność decyzji lub innego rozstrzygnięcia, nie stanowi spełnienia omawianej przesłanki.

Podsumowując, interpretacja Trybunału Konstytucyjnego dokonana w sprawie ustalenia treści pojęcia "ostatecznego rozstrzygnięcia" jako formalnej przesłanki złożenia skargi konstytucyjnej pozwala przyjąć, że istotą tej instytucji jest jej nadzwyczajny i subsydiarny charakter. Zainteresowany może wnieść skargę dopiero w sytuacji, gdy "nie dysponuje już żadną proceduralną możliwością uruchomienia dalszego postępowania przed sądem, bądź organem administracji publicznej w swojej sprawie" (postanowienie z 5 grudnia 1997 r., sygn. Ts 1/97).

Wyjaśnienie przesłanki "ostatecznego orzeczenia" ma szczególne znaczenie również z punktu widzenia biegu terminu do złożenia skargi konstytucyjnej, który rozpoczyna się z chwilą doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia. Ustalenie zatem treści "ostatecznego orzeczenia" umożliwia zainteresowanym złożeniem skargi, spełnienie wymogów formalnych jej zastosowania.

W dotychczasowej praktyce postępowania w sprawie skarg konstytucyjnych Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie żądał od skarżącego dopełnienia, określonego w art. 47 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, obowiązku dokładnego określenia ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego orzeczono ostatecznie o określonych w konstytucji prawach, wolnościach lub obowiązkach skarżącego, naruszając te postanowienia, co dopiero pozwalałoby mu domagać się stwierdzenia niezgodności z konstytucją przepisu tej ustawy lub innego aktu normatywnego. Skarżący jest zatem zobligowany nie tylko powołać się na naruszenie konstytucyjnych wolności lub praw, ale konkretnie je wskazać oraz wyjaśnić sposób naruszenia. Istotnym elementem treści skargi jest ponadto jej uzasadnienie. Podczas gdy pierwsze z wymienionych elementów treści skargi mają charakter formalny, ten ostatni należy traktować jako merytoryczny o szczególnym znaczeniu w praktyce rozstrzygania w sprawach skarg konstytucyjnych. Trybunał jest bowiem władny na mocy art. 36 w związku z art. 49 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, odmówić nadania skardze dalszego biegu, gdy jest ona oczywiście bezzasadna.

Nie spełniły się początkowe obawy, że Trybunał Konstytucyjny zostanie sparaliżowany znaczną liczbą napływających skarg konstytucyjnych. Procedura rozpoznania wstępnego, spełniając swoją funkcję, pozwala wyłonić wcale nie małą grupę spraw, w których zachodzi rzeczywista wątpliwość co do konstytucyjności zastosowanych wobec obywateli przepisów, a w których to sprawach zawiodły już inne środki ochrony praw i wolności.

3. Umowy międzynarodowe jako wzorzec kontroli

Już pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów konstytucyjnych, Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie, w uzasadnieniach orzeczeń, odnosił się do problemu zgodności badanych aktów normatywnych z aktami prawa międzynarodowego, zwłaszcza z zakresu praw i wolności obywatelskich. Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r., w art. 188 pkt. 2 i 3, w sposób wyraźny ustanawia właściwość Trybunału do badania zgodności ustaw oraz przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi. Identyczne przepisy dotyczące kompetencji Trybunału do badania zgodności ustaw i rozporządzeń z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi zawiera art. 70 ust. 1 pkt. 2 i 3 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym.

Trybunał Konstytucyjny uwzględniając hierarchię źródeł prawa określoną w art. 87 konstytucji, w trzech przypadkach odwoływał się w sentencjach wyroków do wiążących Polskę umów międzynarodowych:

- 4 maja 1998 r., w sprawie o sygn. K. 38/97, dotyczącej konstytucyjnej pozycji jednostek samorządu terytorialnego, Trybunał uznał naruszenie art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 2 i 4 ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego przez kwestionowane przepisy art. 3 ust. 2 oraz art. 39 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych.

- 19 maja 1998 r., w sprawie o sygn. U. 5/97, Trybunał Konstytucyjny wskazał na niezgodność § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 17 maja 1996 r. w sprawie orzekania o czasowej niezdolności do pracy z art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz z art. 17 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. Trybunał podkreślił przy tej okazji, że w zakresie prawa do ochrony prawnej życia prywatnego i wyłączności ustawy w tym względzie, wyżej wymienione ratyfikowane przez Polskę normy międzynarodowe są zgodne z postanowieniami polskiej konstytucji oraz z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego.

- 21 grudnia 1998 r., w sprawie o sygn. U. 20/97, Trybunał nie dopatrzył się niezgodności przepisu § 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 25 lutego 1997 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne, zgłaszania do ubezpieczenia społecznego oraz rozliczania składek świadczeń z ubezpieczenia społecznego - z art. 9 ust. 1, 2 i 4 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego.

4. Zagadnienia intertemporalne związane z wejściem w życie Konstytucji RP i ustawy o Trybunale Konstytucyjnym

Wobec wejścia w życie 17 października 1997 r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. i ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Trybunał musiał rozważyć związane z tym faktem zagadnienia intertemporalne. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym już wcześniej (orzeczenie z 4 lutego 1991 r., sygn. U. 2/90, OTK w 1991 r., poz. 7, uchwała z 16 czerwca 1993 r., sygn. W. 4/93, OTK w 1993 r., cz. II, poz. 45), Trybunał Konstytucyjny przyjął, że we wszystkich sprawach wniesionych do Trybunału przed 17 października 1997 r. ocena zgodności kwestionowanych aktów normatywnych z konstytucją oznaczać będzie ocenę ich zgodności z zasadami i przepisami obowiązującymi w dniu podejmowania rozstrzygnięcia.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przepisy art. 241 ust. 5 konstytucji oraz art. 90 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym mają zastosowanie do procedury, zgodnie z którą ma być prowadzone postępowanie w sprawach wszczętych przed dniem wejścia ich w życie. Konstytucja RP w art. 241 ust. 5 stanowi, że sprawy będące przedmiotem postępowania m.in. przed Trybunałem Konstytucyjnym, a rozpoczęte przed wejściem w życie konstytucji, są prowadzone zgodnie z przepisami konstytucyjnymi obowiązującymi w dniu rozpoczęcia sprawy. Przepis ten, o charakterze intertemporalnym, stanowi prawnokonstytucyjną podstawę rozpatrywania przez Trybunał spraw wniesionych przed dniem wejścia w życie Konstytucji RP, tj. przed 17 października 1997 r. Natomiast art. 90 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nakazuje, by postępowanie w sprawach wszczętych przed Trybunałem przed dniem wejścia w życie konstytucji toczyło się według przepisów obowiązujących w dniu ich wszczęcia. Odniesienie powyższych przepisów do prawnomaterialnych podstaw rozstrzygnięć Trybunału mogłoby prowadzić do sytuacji, w której rozstrzygnięcia podejmowane już w czasie obowiązywania nowej konstytucji opierałyby się na przepisach nieobowiązujących. W konsekwencji orzeczenia te mogłyby nie w pełni realizować intencje ustrojodawcy, który zmodyfikował szereg wartości konstytucyjnych oraz ustanowił nowe. Trybunał podkreślił, że przytoczone wyżej przepisy mają zastosowanie tylko do procedury, według której ma być prowadzone postępowanie w sprawach wszczętych przed dniem wejścia w życie konstytucji oraz ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Pogląd ten znalazł wyraz w szeregu wyroków i postanowień Trybunału Konstytucyjnego wydanych po 17 października 1997 r. (wyrok z 16 grudnia 1997 r., sygn. K. 8/97, OTK ZU Nr 5-6/1997, poz. 70; wyrok z 17 grudnia 1997 r., sygn. K. 22/96, OTK ZU Nr 5-6/1997, poz. 71; postanowienie z 21 stycznia 1998 r., sygn. K. 23/97; postanowienie z 21 stycznia 1998 r. sygn. K. 33/97).

Trybunał Konstytucyjny rozpatrując wniosek Krajowej Sekcji Pożarnictwa Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego "Solidarność" w sprawie rozkładu czasu służby strażaków musiał rozstrzygnąć, czy wskazane we wniosku wzorce (kryteria) konstytucyjności ustrojodawca pozostawił bez zmian, utrzymał w zmienionej postaci, lub w ogóle pominął. Trybunał uznając, że zmiany ustrojowe wprowadzone przez Konstytucję RP mają w istocie - niezależnie od ich skali - charakter ewolucyjny przyjął, że w przypadku gdy brzmienie poszczególnych przepisów konstytucji, z których wyprowadza się odpowiednie wzorce (kryteria) konstytucyjności, pokrywa się w zasadzie z brzmieniem uchylonych przepisów konstytucyjnych, a ich kontekst systemowy i funkcjonalny nie uległy istotnym zmianom, nowe przepisy zachowują swoje dotychczasowe znaczenie. Oparte na tych przepisach wzorce (kryteria) konstytucyjności pozostają więc bez zmian. Jeżeli natomiast przepisom takim nadano zmienione lub całkowicie nowe brzmienie, to zgodność opartych na nich wzorców (kryteriów) konstytucyjności z wzorcami opartymi na przepisach konstytucyjnych obowiązujących poprzednio powinna być przedmiotem odrębnej i wnikliwej oceny Trybunału Konstytucyjnego dokonywanej zawsze w kontekście konkretnej sprawy (wyrok z 12 maja 1998 r., sygn. U. 17/97).

II. GŁÓWNE KIERUNKI ORZECZNICTWA TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO

1. Konstytucyjne zasady ustrojowe oraz ochrona praw i wolności obywateli

a. Zasada demokratycznego państwa prawnego

Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że zachowują aktualność jego poglądy wyrażone w dotychczasowym orzecznictwie - pod rządami poprzedniego porządku konstytucyjnego - odnoszące się do naczelnych zasad konstytucyjnych. Dotyczy to przede wszystkim zasady demokratycznego państwa prawnego.

Trybunał podkreślił, że konwencję redakcyjną art. 2 konstytucji polegającą na dosłownym powtórzeniu przepisu art. 1 poprzednio obowiązujących przepisów konstytucyjnych, należy uznać za jasny wyraz dążenia ustrojodawcy do przejęcia dotychczasowego kształtu i rozumienia zasady demokratycznego państwa prawnego, tak jak się one uformowały w praktyce konstytucyjnej, a zwłaszcza w dotychczasowym orzecznictwie. Identyczności językowej obecnego art. 2 z poprzednio obowiązującym art. 1 towarzyszy bliskość aksjologiczna tych przepisów - zespół wartości, które legły u podstaw nowelizacji grudniowej z 1989 r., znalazł potwierdzenie i rozwinięcie w przepisach obowiązującej konstytucji. Zdaniem Trybunału, podstawowa treść zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 konstytucji, może być rozumiana w taki sam sposób, jak rozumiano treść tej zasady w poprzednim porządku konstytucyjnym. Pewne modyfikacje mogą oczywiście wynikać zarówno z konkretnych unormowań nowej konstytucji, jak z ogólnego kontekstu jej postanowień. Dopóki jednak nie zostanie stwierdzone, że modyfikacje takie nastąpiły, należy zakładać aktualność dotychczasowych ustaleń i przyjętych konstrukcji dotyczących wykładni tej zasady.

Szereg zasad konstytucyjnych, które funkcjonowały w dotychczasowym porządku konstytucyjnym z racji ich "odnalezienia" w klauzuli demokratycznego państwa prawnego, obecnie uzyskało bezpośrednie oparcie w szczegółowych przepisach nowej konstytucji. Dotyczy to zwłaszcza praw jednostki o charakterze materialnym (np. z art. 38, 51 lub art. 45). Oznacza to, że w tym zakresie klauzula demokratycznego państwa prawnego utraciła swój samoistny charakter, bo wynikające z niej konsekwencje uzyskały samodzielną treść normatywną w szczegółowych przepisach konstytucji. Ten legislacyjny zabieg ustrojodawcy nie może być jednak traktowany jako wyłączenie szczegółowych treści z ogólnego rozumienia klauzuli demokratycznego państwa prawnego i pozostawienia tej klauzuli w "okrojonym" kształcie, który pozostałby po oddzieleniu od niej tego, co zostało zawarte w przepisach szczegółowych. Prowadziłoby to do - nieuzasadnionej, tak logicznie jak i aksjologicznie - deformacji klauzuli demokratycznego państwa prawnego i nadawałoby jej postać kaleką, nieznaną innym systemom ustrojowym. Trybunał Konstytucyjny uważa więc, że obecnie pewne zasady i reguły znajdują wyraz zarówno w ogólnej klauzuli art. 2 konstytucji, jak też - niekiedy w sposób znacznie konkretniejszy - w dalszych szczegółowych postanowieniach tego aktu. Inne zasady i reguły, których nie powtórzono w dalszym tekście konstytucji, wynikają - tak jak poprzednio - z ogólnej treści klauzuli demokratycznego państwa prawnego i art. 2 konstytucji stał się ich jedyną i samoistną podstawą prawną. Nadawać to może tym zasadom i regułom postać mniej skonkretyzowaną i łatwiej poddającą się wyjątkom, ale przecież tak samo rozumiano konsekwencje dawnego art. 1 przepisów konstytucyjnych, bo wyprowadzanych z niego reguł i zasad nigdy nie traktowano w sposób absolutny. Trybunał stoi więc na stanowisku, że art. 2 konstytucji musi być rozumiany w ścisłym związku z konkretyzującymi go postanowieniami szczegółowymi, a zapisanie tych postanowień w tekście konstytucji należy traktować tylko jako potwierdzenie treści ogólnie wynikających z klauzuli demokratycznego państwa prawnego. W żadnym zaś razie nie może to dawać podstawy do stosowania wykładni a contrario i formułowania tezy, że skoro jakiejś zasady czy reguły nie zapisano wyraźnie w szczegółowych przepisach konstytucyjnych, to wyklucza to jej wyprowadzenie z ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego (wyrok z 25 listopada 1997 r., sygn. K. 26/97).

Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się także w sprawie związku między zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 konstytucji a standardami demokratycznego państwa prawnego skonkretyzowanymi i rozwiniętymi w odrębnych postanowieniach ustawy zasadniczej. W przypadku zakwestionowania zgodności aktu normatywnego ze standardami demokratycznego państwa prawnego, które są właśnie skonkretyzowane i rozwinięte w odrębnych przepisach konstytucji, nie trzeba w takich sytuacjach powoływać - jako podstawy kontroli - zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 konstytucji. Zasada ta pełni wówczas przede wszystkim funkcję wskazówki dla interpretacji wymienionych, szczegółowych przepisów ustawy zasadniczej. Uwagi te odnoszą się w szczególności do spraw, w których przedstawiony został zarzut naruszenia prawa do sądu. Prawo to jest jednym z elementów składających się na pojęcie demokratycznego państwa prawnego. Treść tego prawa została wyrażona w pełni w art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 konstytucji, które określają jednocześnie jego zakres i stanowią wystarczającą podstawę do zbadania konstytucyjności zaskarżonych przepisów i oceny zasadności przedstawionego zarzutu (wyrok z 9 czerwca 1998 r., sygn. K. 28/97).

Trybunał Konstytucyjny badając w trybie procedury skargi konstytucyjnej naruszenie konstytucyjnych wolności i praw jednostki w sferze praw socjalnych (wyrok z 23 listopada 1998 r., sygn. SK. 7/98), rozważył kwestię, czy w trybie skargi konstytucyjnej art. 2 Konstytucji RP ustanawiający zasadę demokratycznego państwa prawnego może stanowić samodzielną podstawę (wzorzec) kontroli zgodności z konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o określonych w konstytucji wolnościach lub prawach. Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że szeroki katalog praw i wolności, określonych w rozdziale II konstytucji, obejmuje i zasadniczo wyczerpuje pojęcie "konstytucyjnych wolności lub praw", o których mowa w art. 79 ust. 1 konstytucji, tj. w przepisie który kreuje skargę konstytucyjną jako środek ochrony wolności i praw. Konstytucyjne klauzule generalne mogą być pomocne w interpretacji przepisów zawartych w rozdziale II Konstytucji RP, ale nie one będą stanowić samoistnej podstawy skargi. Dotyczy to zwłaszcza klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 konstytucji). Może ona nadal stanowić podstawę do wywodzenia - nie wyrażonych bezpośrednio w konstytucji - zasad działania organów władzy publicznej, np. w zakresie stanowienia i stosowania prawa w zgodzie ze standardami państwa prawa. Tym niemniej podstawy dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw w trybie skargi konstytucyjnej, należy poszukiwać nie w ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego, lecz w konkretnych postanowieniach konstytucji.

Powołując się na zasadę demokratycznego państwa prawnego, Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 27 ust. 2 pkt 2 lit. b tzw. ustawy lustracyjnej jest niezgodny z tą zasadą (wyrok z 10 listopada 1998 r., sygn. K. 39/97). Zakwestionowany przepis ustawy stanowił, że postępowanie lustracyjne zakończone prawomocnym orzeczeniem wznawia się, jeżeli po wydaniu orzeczenia ujawnią się nowe fakty lub dowody nie znane przedtem sądowi, wskazujące na to, że osoba lustrowana podała w oświadczeniu nieprawdę, a została błędnie uznana za oświadczającą prawdę. Istota niezgodności tego przepisu z zasadą demokratycznego państwa prawnego, wyraża się, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, we wprowadzeniu stanu permanentnej niepewności osoby lustrowanej, co do konsekwencji wynikających z art. 30 ustawy, a tym samym w sposób niekonstytucyjny ogranicza jej wolność.

b. Dopuszczalność ingerencji w konstytucyjnie chronione wolności i prawa

W świetle art. 31 Konstytucji RP wolność człowieka podlega ochronie prawnej (ust. 1), obowiązkowi szanowania praw i wolności innych towarzyszy zakaz zmuszania jednostki do czynienia tego, czego prawo jej nie nakazuje (ust. 2), a ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (ust. 3).

Przyjęte przez nową konstytucję kryteria omawianych ograniczeń wyraźnie korespondują z ujęciem zawartym w art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Przepis ten uznaje mianowicie za niedopuszczalną ingerencję władzy publicznej w korzystanie z prawa do poszanowania własnego życia prywatnego jednostki, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe i publiczne, dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób.

Konstytucyjna regulacja dopuszczalności ingerencji w konstytucyjnie chronione wolności i prawa stała się przedmiotem obszernych rozważań Trybunału Konstytucyjnego zawartych w uzasadnieniu wyroku z 19 maja 1998 r., sygn. U. 5/97.

Zdaniem Trybunału, sformułowany w art. 30 konstytucji, warunek poszanowania i ochrony godności człowieka, ma w pełni zastosowanie do parlamentu, jako organu jednej z władz publicznych, mianowicie władzy ustawodawczej. Parlament jest zarazem podmiotem wyłącznie uprawnionym do ograniczenia - na drodze ustawodawczej - zakresu korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, przy czym konstytucja szczegółowo określa przesłanki takich ograniczeń w postaci wartości (dóbr) konkurujących z zakresem korzystania przez jednostkę ze swych wolności i praw.

Ocena konstytucyjności każdego unormowania, stanowiącego ograniczenie zakresu korzystania z wolności i praw jednostki dotyczyć musi zatem przynajmniej dwu aspektów: proceduralnego (formalnego), czyli ustawowej rangi przedmiotowego aktu normatywnego oraz materialnego, czyli spełnienia konstytucyjnych przesłanek przyjętego ograniczenia. Oznacza to, że o ile sama ustawowa ranga unormowania ograniczeń statusu jednostki nie wystarcza dla uznania ich merytorycznej zasadności, która podlega weryfikacji w zakresie spełnienia przesłanek materialnych art. 31 ust. 3 konstytucji, o tyle a contrario: brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw prowadzić musi do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego ze wskazaną normą.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, w świetle obowiązującej konstytucji pewnemu przewartościowaniu podlega zasada tzw. prymatu ustaw, zarówno w relacji do konstytucji, jak i do aktów wykonawczych.

Do naczelnych zasad konstytucyjnych należy zasada konstytucjonalizmu, zgodnie z którą ustawa zasadnicza stanowi najwyższe prawo Rzeczypospolitej (art. 8 ust. 1). Konsekwencją tego jest reguła, iż przepisy konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że ona sama stanowi inaczej (art. 8 ust. 2). Oznacza to, iż we wszystkich przypadkach, w których postanowienia konstytucyjne są sformułowane w sposób na tyle precyzyjny i jednoznaczny, by możliwe było ich odniesienie do konkretnych sytuacji zachodzących w rzeczywistości prawnej, podmiot stosujący prawo powinien oprzeć swe działania (rozstrzygnięcia) bezpośrednio na takim postanowieniu konstytucyjnym, a dopiero w drugiej kolejności powinien powołać odpowiednie postanowienia ustaw zwykłych. Przy takiej koncepcji konstytucja znajdować może ciągłe zastosowanie w działalności wszystkich organów władzy publicznej a podstawowa rola w tym zakresie musi przypaść sądom.

Głębokie zmiany ustrojowe w 1989 r., obejmujące także zmiany konstytucyjne, m.in. wprowadzenie zasady demokratycznego państwa prawnego, utrwaliły pozycję aktu ustawodawczego w systemie źródeł prawa i charakter prawny aktów wykonawczych. Jeszcze przed wejściem w życie Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. podstawowe w tym względzie zasady: wyłączności ustawy w sprawach wolności i praw, dopuszczalności regulowania w akcie wykonawczym jedynie spraw wyraźnie w upoważnieniu wymienionych, było jednoznacznie rozumiane zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie Trybunału. Nie ulegało zwłaszcza wątpliwości, że w demokratycznym państwie prawnym ingerencja w wolności i prawa człowieka i obywatela musi mieć konstytucyjną legitymację i formę ustawy.

W odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw.

Trybunał Konstytucyjny uważa, że w tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, przewidziane jako konieczne lub choćby tylko dozwolone przez konstytucję unormowanie ustawowe cechować musi zupełność. W żadnym przypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy.

Takie właśnie rozumienie dopuszczalności ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw, ukształtowane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jeszcze przed wejściem w życie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., Trybunał przywołał i potwierdził w wyroku z 10 listopada 1998 r., sygn. K. 39/97. Ingerencja ustawodawcy w sferę konstytucyjnie chronionych wolności lub praw, dopuszczalna jest tylko na warunkach określonych w art. 31 ust. 3 konstytucji i w żadnym przypadku nie może naruszać istoty wolności i praw. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że ponieważ przepis art. 31 ust. 3 konstytucji nie jest nadrzędną normą konstytucyjną w stosunku do innych postanowień samej konstytucji, to nie jest oczywiście dopuszczalne zastosowanie tego przepisu jako podstawy uchylenia innej normy konstytucyjnej, która zawiera całościowe i wyczerpujące uregulowanie, co najmniej w zakresie przesłanek proceduralnych. Jest to niedopuszczalne zwłaszcza wtedy, gdy dane uregulowanie należy do materii podlegającej ścisłej i precyzyjnej wykładni konstytucyjnej. Ponadto, zdaniem Trybunału, art. 31 ust. 3 konstytucji nie może w żadnym razie uzasadniać wadliwych rozwiązań legislacyjnych prowadzących do wyraźnej sprzeczności z normami konstytucyjnymi, choćby nawet za takimi rozwiązaniami przemawiały określone racje merytoryczne.

W wyroku z 17 listopada 1998 r., sygn. K. 42/97, Trybunał Konstytucyjny sprecyzował dopuszczalny zakres ingerencji ustawodawcy w konstytucyjnie gwarantowaną (art. 12 i 59 ust. 1) wolność tworzenia i działania związków zawodowych. Zdaniem Trybunału, przy ocenie nie przyznania pracownikom merytorycznym Najwyższej Izby Kontroli pełnego prawa koalicji, decydującego znaczenia nie należy przypisywać kwestii dopuszczalnych prawnomiędzynarodowych ograniczeń wolności związkowej, lecz kryterium wysokiego stopnia poufności pełnionych przez tych pracowników obowiązków, które są nierozerwalnie związane z interesem bezpieczeństwa państwowego lub publicznego oraz ochroną porządku. Jedną z podstawowych cech pracownika merytorycznego Najwyższej Izby Kontroli winna być bezstronność, zaś integralnym składnikiem pojęcia bezstronności jest apolityczność - oznaczająca nie brak poglądów politycznych, lecz ich niemanifestowanie w pracy zawodowej.

c. Zasada równości i zasada sprawiedliwości

Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że mimo pewnej różnicy w sformułowaniu zasady równości w art. 32 Konstytucji RP z 1997 r. w porównaniu do dawnego art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych, dotychczasowe orzecznictwo dotyczące zasady równości zachowuje aktualność w nowym porządku konstytucyjnym. Trybunał nadal więc przyjmuje, że "konstytucyjna zasada równości wobec prawa polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewentną) w równym stopniu, mają być traktowani równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących" (orzeczenie z 9 marca 1988 r., sygn. U. 7/87, OTK w 1988 r., s. 14, wielokrotnie powoływane w orzecznictwie). Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości należy rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, biorąc pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej.

W wyrokach z 6 maja 1998 r., sygn. K. 37/97, z 24 czerwca 1998 r., sygn. K. 3/98 i z 20 października 1998 r., sygn. K. 7/98, Trybunał Konstytucyjny zastrzegł, że zasada równości zakłada jednocześnie różne traktowanie podmiotów różnych, tj. podmiotów, które nie posiadają wspólnej cechy istotnej. Równość wobec prawa to zasadność wyboru takiego, a nie innego kryterium zróżnicowania. Zarazem, wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych, muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywających kryteriach, wypracowanych już w dotychczasowym orzecznictwie. Kryteria te, po pierwsze muszą być relewantne, a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz służyć realizacji tego celu i treści. Po drugie kryteria te muszą być charakter proporcjonalne, a więc waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych. Po trzecie wreszcie, kryteria te muszą pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Kryteria te były określone m.in. w orzeczeniach z 12 grudnia 1994 r., sygn. K. 3/94 (OTK w 1994 r., cz. II, s. 141) i z 23 października 1995 r., sygn. K. 4/95 (OTK w 1995 r., cz. II, s. 93).

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zwracał uwagę na związek, jaki zachodzi między zasadą równości wobec prawa a zasadą sprawiedliwości społecznej. W wyrokach z 6 maja 1998 r., sygn. K. 37/98 i z 20 października 1998 r., sygn. K. 7/98, Trybunał podkreślił, że obie zasady w znacznym stopniu nakładają się na siebie. Zasada sprawiedliwości nakazuje w szczególności równe traktowanie podmiotów prawa charakteryzujących się daną cechą istotną. Różnicowanie podmiotów prawa jest dopuszczalne na gruncie zasady równości, jeżeli służy realizacji zasady sprawiedliwości społecznej.

W wyrokach z 12 maja 1998 r., sygn. U. 17/97 i z 20 października 1998 r., sygn. K. 7/98, Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że zarówno doktrynalna jak i orzecznicza wykładnia zasady sprawiedliwości i zasady równości, sformułowane pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów konstytucyjnych, zachowują w pełni swoją aktualność na gruncie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Zawarta w art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zm.) zasada sprawiedliwości społecznej została recypowana w art. 2 konstytucji, natomiast zasada równości wobec prawa, wyrażona dotychczas w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych została co do istoty przejęta w art. 32 konstytucji.

d. Prawo do sądu

Na gruncie przepisów konstytucyjnych obowiązujących przed wejściem w życie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wyprowadzało prawo do sądu z zasady demokratycznego państwa prawnego oraz z przepisu stanowiącego, że wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują sądy (por. orzeczenia z: 25 lutego 1992 r., sygn. K. 3/91, OTK w 1992 r. cz. I, s. 31-35; 7 stycznia 1992 r., sygn. K. 8/91, OTK w 1992 r., cz. I, s. 81-84; 8 kwietnia 1997 r., sygn. K. 14/96, OTK ZU z 1997 r., Nr 2, poz. 16). W nowej Konstytucji RP prawo do sądu zostało wyrażone expressis verbis w art. 45 ust. 1 oraz w art. 77 ust. 2. Zgodnie z art. 45 ust. 1 konstytucji: "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd". Natomiast art. 77 ust. 2 stanowi, że "ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw".

Konstytucyjną zasadę prawa do sądu wyróżniają w szczególności: 1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo uruchomienia procedury przed sądem - organem o określonej charakterystyce (niezależnym, bezstronnym i niezawisłym), 2) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności, 3) prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd.

W wyroku z 9 czerwca 1998 r., sygn. K. 28/97, Trybunał Konstytucyjny ustalił, że podmiotem konstytucyjnego prawa do sądu jest każda jednostka, a także osoby prawne prawa prywatnego. Z brzmienia art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 konstytucji wynika, że prawo do sądu obejmuje "sprawy" dotyczące jednostki i innych podmiotów tego prawa. Pojęcie "sprawy" nie zostało jednak określone w sposób jednoznaczny ani w doktrynie, ani w orzecznictwie. Poszczególne gałęzie prawa posługują się tym określeniem w różnych znaczeniach. Doktryna nie daje jasnych wskazówek do interpretacji art. 45 ust. 1 konstytucji. Ustalając wykładnię tego przepisu należy wziąć pod uwagę art. 175 ust. 1 konstytucji, który stanowi: "Wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują: Sąd Najwyższy, sądy powszechne i sądy administracyjne oraz sądy wojskowe". Zgodnie z dominującym poglądem doktryny, do istoty wymiaru sprawiedliwości należy rozstrzyganie sporów prawnych (sporów ze stosunków prawnych). Konstytucyjny termin "sprawa" należy zatem odnieść przede wszystkim do sporów prawnych między osobami fizycznymi lub prawnymi. Prawo do sądu nie obejmuje natomiast sporów, w które nie jest uwikłany choćby jeden podmiot prawa prywatnego.

Z art. 45 ust. 1 konstytucji wynika jednoznacznie wola prawodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw. Co więcej, z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu (orzeczenia: z 21 stycznia 1992 r., sygn. K. 8/91, OTK w 1992 r., cz. I, s.82; z 29 września 1993 r., sygn. K. 17/92, OTK w 1993 r., cz. II, s. 308 i n.; z 8 kwietnia 1997 r., sygn. K. 14/96, OTK ZU z 1997 r., Nr 2, poz. 16, s. 122).

Ustawa zasadnicza wprowadza domniemanie drogi sądowej. Nie oznacza to jednak, że wszelkie ograniczenia sądowej ochrony interesów jednostki są niedopuszczalne. W szczególnych, wyjątkowych warunkach może dojść do kolizji prawa do sądu z inną normą konstytucyjną, poddającą pod ochronę wartości o równym lub nawet większym znaczeniu dla funkcjonowania państwa lub rozwoju jednostki. Konieczność uwzględnienia obu norm konstytucyjnych może przemawiać za wprowadzeniem pewnych ograniczeń zakresu przedmiotowego prawa do sądu. Ograniczenia takie są dopuszczalne w absolutnie niezbędnym zakresie, jeżeli urzeczywistnienie danej wartości konstytucyjnej nie jest możliwe w inny sposób. Muszą spełniać warunki określone w art. 31 ust. 3 konstytucji. Powinny zostać ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Nie mogą naruszać istoty tych wolności i praw, które ograniczają.

Zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu wyznacza także art. 77 ust. 2 konstytucji. Przepis ten zakazuje ustawodawcy zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw. Należy ponadto zauważyć, że pewne ograniczenia prawa do sądu dopuszcza także Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych (art. 14 ust. 1 zd. 2) i Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (art. 6 ust. 1 zd. 1).

W wyroku z 8 grudnia 1998 r., sygn. K. 41/97, Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że trzeba odróżnić z jednej strony - ogólne "prawo do sądu" i warunki do niego się odnoszące, wynikające z art. 45 konstytucji, umiejscowionego w rozdziale II i pomyślane jako instrument gwarancji wolności i praw osobistych, a z drugiej strony - zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowego określoną w art. 176 ust. 1 konstytucji i zamieszczoną w rozdziale VIII. Treść art. 176 ust. 1 konstytucji wyraża zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowego, ale ponieważ przepis ten został umieszczony w rozdziale o sądach, to dotyczy tylko spraw przekazanych ustawami do właściwości sądów, tzn. rozpatrywanych przez sądy od początku do końca. Do takich nie należą sprawy z zakresu postępowania dyscyplinarnego, w odniesieniu do których nie ma natomiast konstytucyjnego obowiązku respektowania zasad bezpośrednio wynikających z art. 176 ust. 1 konstytucji, bo nie są to sprawy od początku do końca rozpatrywane przez sądy, a tylko poddane końcowej kontroli ze strony sądu.

Trybunał Konstytucyjny uważa, że art. 45 konstytucji zapewniający każdemu prawo do sądu, gwarancji tej nie łączy z dwuinstancyjnością rozpoznania sprawy przez sąd, o ile sprawa od początku do końca nie podlega kognicji sądownictwa. Przepis ten należy odczytywać w ścisłym powiązaniu z art. 175 konstytucji, w którym pojęciu "sąd" nadano wąskie znaczenie odnoszące się do organów funkcjonujących w ramach władzy sądowniczej i sprawujących wymiar sprawiedliwości.

e. Prawo do prywatności

Konstytucyjną rangę prawa do prywatności Trybunał Konstytucyjny uznał przed wejściem w życie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., a więc na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów konstytucyjnych. W orzeczeniu z 24 czerwca 1997 r., sygn. K. 21/96, dotyczącym konstytucyjności zmiany ustawy o zobowiązaniach podatkowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw Trybunał przyjął, że zapewnienie należytej ochrony konstytucyjnej prawu do prywatności jest koniecznym elementem demokratycznego państwa prawnego. Prawo to należy rozumieć jako prawo każdego człowieka do zachowania w tajemnicy informacji o swoim życiu prywatnym. Podobnie jednak jak inne prawa oraz wolności jednostki, prawo do prywatności nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. Konieczne jest jednak, aby ograniczenia te formułowane były w sposób czyniący zadość wymaganiom konstytucyjnym. Ograniczenie prawa bądź wolności może więc nastąpić tylko w ustawie jeżeli przemawia za tym inna norma, zasada lub wartość konstytucyjna, a stopień tego ograniczenia musi pozostać w odpowiedniej proporcji do rangi interesu, któremu ograniczenie to ma służyć.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 19 maja 1998 r., sygn. U. 5/97, orzekł, że § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 17 maja 1996 r. w sprawie orzekania o czasowej niezdolności do pracy w zakresie, w jakim zobowiązuje do uwidocznienia w zaświadczeniu lekarskim numeru statystycznego choroby - jest niezgodny z art. 31 ust. 3, art. 47, art. 51 ust. 1, 2 i 5 Konstytucji RP oraz z określonymi przepisami Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, ponieważ ustanawia ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich, które są zastrzeżone do wyłączności ustawowej.

Nie ulega wątpliwości, że będąca przedmiotem unormowania kwestionowanego rozporządzenia informacja o stanie zdrowia (rodzaju schorzenia), podana w zaświadczeniu lekarskim w postaci numeru statystycznego choroby należy do sfery życia prywatnego jednostki. Udostępnianie tej informacji osobom trzecim, stwarza przynajmniej pośrednie zagrożenie sfery prywatności konkretnych osób. Powołany wyżej przepis rozporządzenia z 1996 r. stanowi zatem wyraźny przejaw ingerencji normodawczej w prawo do prywatności (art. 47 konstytucji), ogranicza jego zakres, nie spełnia elementarnych warunków ustawowej formy tej ingerencji, ani jej niezbędnej proporcji dla zachowania konstytucyjnie określonych wartości. Rozporządzenie nie odwołuje się bowiem do jakiegokolwiek interesu, któremu miałoby służyć wskazane ograniczenie. Trybunał dokonując oceny konstytucyjności kwestionowanego przepisu rozporządzenia podkreślił, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, do których bez wątpienia należy prawo do prywatności, mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

f. Konstytucyjny system źródeł prawa

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 1 grudnia 1998 r., sygn. K. 21/98, badając kwestię formy aktu prawnego, przy pomocy którego Sejm może nadać statut Najwyższej Izbie Kontroli, odniósł się do konstytucyjnego systemu źródeł prawa, określonego w rozdziale III Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny uważa, że postanowienia art. 93 konstytucji można odczytywać w dwojaki sposób, między innymi uznając, iż nie zawiera on wyczerpującego wyliczenia wszystkich aktów wewnętrznych, jakie mogą być wydawane pod rządami Konstytucji RP z 1997 r., a więc, że co do formy i uprawnionych podmiotów nie zamyka on katalogu aktów prawa wewnętrznego. Uzupełnianie tego katalogu może następować zarówno z mocy wyraźnych postanowień konstytucyjnych, jak i z mocy postanowień ustawowych, które do wydawania takich aktów mogą upoważnić, gdy respektują one ogólną zasadę podległości organizacji adresata aktu w systemie organów państwowych. Tylko taka wykładnia odpowiada, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, istocie aktów prawa wewnętrznego i potrzebom funkcjonowania aparatu państwowego. O ile bowiem suma postanowień konstytucyjnych, które dotyczą źródeł prawa powszechnie obowiązującego składa się na całościowy system, oparty na pełnym zróżnicowaniu form działalności prawodawczej i podmiotów uprawnionych do wykonywania tej działalności (co w sposób oczywisty wyklucza uzupełnianie postanowień konstytucyjnych przez ustawodawcę zwykłego), to uznanie, że akty wewnętrzne mogą być wydawane tylko w formach przewidzianych w art. 93 konstytucji i tylko przez podmioty wymienione w tym artykule, oznaczałoby pozbawienie pozostałych organów możliwości wydawania jakichkolwiek regulacji prawnych, nawet odnoszących się tylko do jednostek (organów) tym organom podległym. Z tego względu należy uznać, że system aktów prawa wewnętrznego ma - w przeciwieństwie do systemu aktów będących źródłami prawa powszechnie obowiązującego - charakter systemu otwartego, w każdym razie w zakresie podmiotowym. Trzon tego systemu stanowią akty wymienione w art. 93 ust. 1 konstytucji, ale nie ma konstytucyjnego zakazu, by przepisy ustawowe upoważniały także inne podmioty do stanowienia zarządzeń czy uchwał, bądź też nawet aktów inaczej nazwanych, ale posiadających cechy aktów o charakterze wewnętrznym (np. uchwał Państwowej Komisji Wyborczej skierowanych do organów wyborczych).

Punktem wyjścia dla określenia kompetencji organu państwowego do wydawania aktów o charakterze wewnętrznym musi być wskazanie, czy można mówić o podległości podmiotów (organów), które mają być adresatami takich aktów. W odniesieniu do Najwyższej Izby Kontroli Trybunał uznał, że znaczenie przesądzające ma art. 202 ust. 2 konstytucji, który wskazuje, iż "Najwyższa Izba Kontroli podlega Sejmowi".

g. Zasada niezawisłości sędziowskiej

W wyroku z 24 czerwca 1998 r., sygn. K. 3/98, dotyczącym prewencyjnej kontroli konstytucyjności ustawy z 17 grudnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw, Trybunał Konstytucyjny dokonał analizy pojęcia niezawisłości sędziowskiej na gruncie Konstytucji RP z 1997 r. Trybunał uznał, że choć pojęcie niezawisłości sędziowskiej zostało użyte w konstytucji bez bliższego zdefiniowania, to nie ulega wątpliwości, że ustawodawca posłużył się tu "terminem zastanym", którego znaczenie uformowało się jeszcze w Polsce międzywojennej i które dzisiaj znajduje potwierdzenie w licznych dokumentach międzynarodowych. Zgodnie z poglądami polskiej doktryny, niezawisłość obejmuje szereg elementów: 1) bezstronność w stosunku do uczestników postępowania, 2) niezależność wobec organów (instytucji) pozasądowych, 3) samodzielność sędziego wobec władz i innych organów sądowych, 4) niezależność od wpływu czynników politycznych, zwłaszcza partii politycznych, 5) wewnętrzna niezależność sędziego. Poszanowanie i obrona tych wszystkich elementów niezawisłości są konstytucyjnym obowiązkiem wszystkich organów i osób stykających się z działalnością sądów, ale także są konstytucyjnym obowiązkiem samego sędziego. Naruszenie tego obowiązku przez sędziego oznaczać może sprzeniewierzenie się zasadzie niezawisłości sędziowskiej, a to jest równoznaczne z bardzo poważnym uchybieniem podstawowym zasadom funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości.

Szczególnie drastyczną postacią sprzeniewierzenia się obowiązkom łączącym się z zasadą niezawisłości jest, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, naruszenie obowiązku zachowania przez sędziego bezstronności, co m.in. może polegać na dostosowywaniu treści wydawanych orzeczeń do sugestii czy poleceń przekazywanych sędziemu z zewnątrz, już to do antycypowania tych sugestii z myślą o wypływających z tego korzyściach. Za naruszenie obowiązku zachowania bezstronności należy też uznać sytuacje, gdy sędzia podporządkowywał prawne treści wydawanych przez siebie orzeczeń swym poglądom politycznym czy preferencjom ideologicznym.

Niezawisłość sędziowska to nie tylko uprawnienie sędziego, ale także jego podstawowy obowiązek. Tak samo, jak konstytucyjnym obowiązkiem ustawodawcy i organów administracji sądowej jest ochrona niezawisłości sędziego, tak samo powinnością sędziego jest tę niezawisłość urzeczywistniać w praktyce swego orzekania.

Odnosząc się bezpośrednio do kontrolowanego art. 6 ustawy z 17 grudnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw, uchylającego przedawnienie postępowania dyscyplinarnego wobec sędziów, którzy - mówiąc ogólnie - sprzeniewierzyli się obowiązkowi niezawisłego i bezstronnego orzekania w procesach politycznych prowadzonych przed 1989 r., ustanawiającego szczególny tryb wszczynania takich postępowań dyscyplinarnych oraz - w razie uznania popełnienia takiego czynu - ustanawiającego obligatoryjną karę wydalenia ze służby sędziowskiej, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż demokratycznie legitymowany ustawodawca czasu dzisiejszego, który uznaje, że pozostały jeszcze niezałatwione sytuacje z przeszłości, może ustanowić, dla wyjaśnienia tych sytuacji i dla ewentualnego wyciągnięcia niezbędnych sankcji, nadzwyczajne procedury odpowiedzialności sędziego, które nie byłyby dopuszczalne w odniesieniu do czasów dzisiejszych. Jednak i w tych wypadkach ustawodawca musi zachować szczególną staranność, aby nie przekroczyć granicy otwierającej możliwość ingerencji w niezawisłą sferę działalności sędziego, która przecież w znacznej mierze istniała i przed 1989 r. Ustawodawca musi więc sformułować szczególne gwarancje proceduralne oraz zachować szczególną precyzję i wyrazistość sformułowań, unikając wszystkiego, co mogłoby odnieść szczególne mechanizmy odpowiedzialności do czynów i działań, które miały miejsce po 1989 r., jak też do czynów i działań, które pozostawały w ramach sprawowania urzędu i nie stanowiły motywowanego względami politycznymi naruszenia obowiązku bezstronności.

Wyodrębnienie przez dzisiejszego ustawodawcę owych sytuacji nadużycia zasad niezawisłości i bezstronności, motywowanych względami politycznymi jest - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - dopuszczalne, tym bardziej, że sytuacje te wiązały się zwykle z łamaniem najbardziej podstawowych praw i wolności jednostki ludzkiej, a zwłaszcza wolności wyrażania poglądów i komunikowania ich innym. Pod warunkiem więc, że ustawodawca ujmie te sytuacje w odpowiednio precyzyjne i wyraźne sformułowania prawne, nie można twierdzić, że konstytucja zakazuje przyjmowania takich unormowań.

Regulacje takie muszą mieć charakter wyjątkowy, odnoszony tylko do sytuacji drastycznych (a przecież trzeba pamiętać, że chodzić tu może tylko o takie sytuacje, w których czyn sędziego nie stanowił zarazem przestępstwa, bo odpowiedzialność za przestępstwo może być uruchamiana na zasadach ogólnych) i muszą być interpretowane stosownie do zasad rządzących interpretacją wyjątków. Niezawisłość sędziowska jest niezwykle delikatnym mechanizmem, bardzo łatwo go zniszczyć, a niezwykle trudno odbudować.

h. Zasada wyłączności ustawy w sferze prawa daninowego

Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z 16 czerwca 1998 r., sygn. U. 9/97, i z 1 września 1998 r., sygn. U. 1/98, podkreślił, że art. 217 konstytucji ustanawia zasadę wyłączności ustawy w sferze prawa daninowego. Celem tego przepisu jest stworzenie odpowiednich gwarancji praw podatnika wobec organów władzy publicznej. Wymaga on, aby wszystkie istotne elementy stosunku daninowego były uregulowane bezpośrednio w ustawie. Do uregulowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane wyłącznie sprawy nie mające istotnego znaczenia dla konstrukcji danego podatku. Ustawa może upoważnić organy wykonawcze m.in. do szczegółowego określania ulg i umorzeń oraz podmiotów zwolnionych od podatków, pod warunkiem, że sama określa ogólne zasady w tym zakresie i udziela wystarczająco precyzyjnych wskazówek co do sposobu ich uregulowania w akcie wykonawczym.

W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału dotyczącym ustawodawstwa podatkowego stwierdzono już kilkakrotnie, w tym pod rządami nowej konstytucji, że ustawodawca jest uprawniony do stanowienia prawa odpowiadającego założonym celom politycznym i gospodarczym. W wyroku z 3 listopada 1998 r., sygn. K. 12/98, Trybunał Konstytucyjny potwierdził swoje dotychczasowe stanowisko. Władza ustawodawcza ma w dziedzinie kształtowania systemu podatkowego szeroką swobodę wyboru pomiędzy różnymi konstrukcjami zobowiązań podatkowych, zaś owa swoboda przysługująca ustawodawcy rysuje się jeszcze wyraźniej w odniesieniu do kształtowania ulg i zwolnień podatkowych. We wspomnianym orzeczeniu Trybunał zauważył jednak, że swoboda ustawodawcy w kreowaniu zwolnień podatkowych nie może być absolutyzowana i nie może przekształcać się w dowolność. Ustawodawca jest wolny w kreowaniu kategorii podmiotów zwolnionych od podatku, jeżeli przyświecają temu wyjątkowi od zasady powszechności obciążenia podatkowego cele społeczno-gospodarcze wyrażające wartości chronione konstytucyjnie. Takim celem, w danym konkretnym przypadku, jest niewątpliwie prowadzenie badań naukowych i prac badawczo-rozwojowych. Konsekwencją takiego stanowiska musi być uznanie, że Trybunał nie jest uprawniony do formułowania ocen odnośnie celowości poszczególnych rozwiązań podatkowych przyjętych przez ustawodawcę. Trybunał nie widzi tym samym podstaw, by w sposób ogólny kwestionować dopuszczalność ustanowienia przez ustawodawcę ulg podatkowych, gdy ustawodawca wybrał jeden z konstytucyjnie możliwych wariantów unormowania danej kwestii, nawet jeśli można mieć wątpliwości, czy unormowanie to było najlepsze z możliwych. W świetle tych zasad Trybunał Konstytucyjny może ingerować w domenę zastrzeżoną dla ustawodawcy tylko w sytuacjach, gdy badane unormowania ustawowe godzą w sposób oczywisty w inne normy, zasady czy wartości konstytucyjne.

2. Wymagania dotyczące stanowienia aktów prawnych

a. Dochowanie trybu ustawodawczego

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 24 czerwca 1998 r., sygn. K. 3/98, stwierdził, że przy badaniu konstytucyjności ustaw oceniać może nie tylko ich materialną (treściową) zgodność z normami wyższego rzędu, ale może badać - niezależnie od treści i zakresu wniosku - czy ustawy te doszły do skutku z dochowaniem trybu wymaganego przepisami prawa do ich wydania. Wynika to z art. 42 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, gdyż:

- po pierwsze, przepis ten daje Trybunałowi Konstytucyjnemu legitymację do badania, czy dochowane są wszystkie elementy trybu ustawodawczego, które zostały uregulowane na poziomie konstytucyjnym. Trybunał Konstytucyjny uważa, że badanie dochowania tych elementów jest jego obowiązkiem, niezależnie od zakresu zarzutów, jakie stawia wnioskodawca;

- po drugie, daje on podstawę do badania przez Trybunał pełnego dochowania tych wszystkich elementów procedury prawodawczej, które w szczególności sformułowane zostały w przepisach o randze ustawowej i w przepisach regulaminów parlamentarnych. Unormowania przyjęte w art. 42 obecnej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym były bowiem pomyślane jako rozszerzenie, a nie ograniczenie dotychczasowych kryteriów kontroli;

- po trzecie, naruszenie powyżej wskazanych elementów procedury może być zawsze rozpatrywane w kategoriach jednoczesnego naruszenia art. 7 konstytucji, jako że przepis ten nakłada na wszystkie organy władzy publicznej obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa.

Badając konstytucyjność określonych przepisów ustawy z 17 grudnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw, Trybunał Konstytucyjny uznał, że w sformułowaniach art. 2 pkt. 7 i 8 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa - niezależnie od braku precyzji ich ujęcia - kryje się uprawnienie Rady do zajmowania stanowiska wobec tych wszystkich projektów ustaw, które dotyczą ustroju sądów, a w szczególności wobec tych projektów, których treści łączą się z konstytucyjnie wyznaczonym zakresem działania KRS. Nowa regulacja sytuacji prawnej sędziego, tak w odniesieniu do stanu spoczynku, jak i - tym bardziej - w odniesieniu do utworzenia dodatkowego mechanizmu odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów bez wątpienia zalicza się do materii, określonej przez ustawę o KRS jako "ustrój sądów". Wynika to nie tylko ze względów formalnych, jako że omawiane tu przepisy są zawarte w ustawie wprowadzającej zmiany do ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych. Ważniejsze są względy merytoryczne, zgodnie z którymi stabilność zawodowa sędziego jest jednym z podstawowych filarów całej struktury władzy sądowniczej. Wszelka więc regulacja, która czy to wprowadza nowe zasady przechodzenia sędziów w stan spoczynku, czy to ustanawia dodatkowe procedury pozwalające na usunięcie sędziego ze stanowiska, jest regulacją z zakresu "ustroju sądów" w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy o KRS.

Trybunał Konstytucyjny zastrzegł zarazem, ze ustawowe uprawnienie KRS do "zajmowania stanowiska" nie oznacza możliwości narzucania przez nią jakichkolwiek rozwiązań Sejmowi, w żadnym stopniu nie daje jej też prawa weta wobec decyzji parlamentu. Jest to tylko uprawnienie do sformułowania stanowiska wobec projektowanych rozwiązań ustawodawczych i do przekazania go Sejmowi, tak aby nadając ustawie ostateczną treść miał on świadomość, jakie są poglądy i propozycje organu konstytucyjnie powołanego do czuwania nad ochroną niezawisłości sędziów i niezależności sądów. Uprawnienie KRS do zajęcia stanowiska stwarza po stronie Sejmu (jego organów) określone obowiązki, a w szczególności obowiązek przekazywania KRS wszystkich projektów dotyczących ustroju sądów, obowiązek pozostawienia KRS dostatecznego czasu na zajęcie stanowiska oraz obowiązek rozważenia tego stanowiska, jeżeli zostanie ono przekazane Sejmowi. W świetle art. 9 ust. 1 ustawy o KRS nie ulega przy tym wątpliwości, że stanowisko to może zostać zajęte tylko w formie uchwały Rady, co nakazuje dochowanie takich czasowych ram postępowania opiniodawczego, które pozwolą na zebranie się Rady i zajęcie przez nią stanowiska. Natomiast przekroczenie tych ram czasowych i nie zajęcie przez Radę stanowiska nie może zatrzymywać prac ustawodawczych, bo Rada mając jedynie uprawnienia opiniodawcze nie jest pełnoprawnym uczestnikiem tego postępowania.

W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny kilkakrotnie badał dochowanie procedur opiniodawczych (zawsze przy tym chodziło o związki zawodowe), jednakże nigdy nie tylko nie stwierdził, że doprowadziły one do naruszenia odpowiednich przepisów procedury ustawodawczej, ale też nie nadawał tym przepisom nadmiernie rygorystycznej interpretacji. W orzeczeniu z 19 listopada 1996 r., sygn. K. 7/95 (OTK ZU z 1996 r. Nr 6, poz. 49, s. 142), Trybunał rozważał, w jakich przypadkach konieczne jest ponowne skierowanie projektu ustawy do zaopiniowania przez związki zawodowe. Wskazał wówczas, że obowiązek zasięgnięcia opinii związków może realizować się we wcześniejszych stadiach postępowania ustawodawczego, a więc w ramach prac Rządu nad projektem ustawy. Nie może to jednak prowadzić do sytuacji, że Rząd "nie mógłby, po otrzymaniu opinii (związków) zmieniać projektu ustawy przed jej wniesieniem do Sejmu, a jakakolwiek zmiana wymagałaby ponownego uruchomienia trybu (opiniowania) przewidzianego w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Dopóki projekt jest wynikiem wykonania tych samych założeń, dopóty nie musi po wprowadzeniu doń poprawek i uzupełnień być kierowany ponownie do odpowiednich władz statutowych związku".

W przedmiotowej sprawie brak stanowiska KRS dotyczył jedynie jednego fragmentu ustawy, który został wprowadzony - jako poprawka - dopiero w ostatnim etapie prac sejmowych.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że potrzebę i zakres zasięgania stanowiska Rady o projekcie ustawy i wprowadzanych do niego poprawkach oceniać należy przede wszystkim na tle charakteru tych poprawek. Dopóki projekt jest wynikiem wykonania tych samych założeń, dopóty nie musi po wprowadzeniu doń poprawek i uzupełnień, być kierowany ponownie do zaopiniowania. Z tego punktu widzenia znaczenie zasadnicze ma odróżnienie szerokości i głębokości zgłaszanych poprawek. Konieczność ponownego zasięgania stanowiska KRS w zasadzie nie zachodzi, jeżeli zgłoszone poprawki pozostają w ramach tego samego przedmiotu regulacji, którego dotyczył projekt i do którego Rada odniosła się lub mogła się odnieść w pierwszej swojej opinii.

Odmiennie przedstawia się natomiast sytuacja, gdy poprawki do projektu ustawy wnoszone w toku prac sejmowych dotyczą materii, które w ogóle nie były regulowane w projekcie. Trybunał Konstytucyjny jest zdania, że prawo przedkładania poprawek nie może przekształcać się w surogat prawa inicjatywy ustawodawczej, a tym samym istnieją pewne granice, poza które treść poprawek poselskich wykraczać nie może.

Trybunał Konstytucyjny uważa, że istnieje konstytucyjne uzasadnienie dla przyznania bardziej uniwersalnego znaczenia konsekwencjom, jakie w dotychczasowym orzecznictwie wyprowadzano z rozróżnienia instytucji poprawki i instytucji inicjatywy ustawodawczej. Art. 118 i art. 119 ust. 2 i 3 konstytucji dokonują rozróżnienia tych procedur w oparciu o dwa podstawowe kryteria: podmiotów uprawnionych do ich wykorzystywania oraz etapu procedury sejmowej, na którym są one wykorzystywane. Należy najpierw zaznaczyć, że - choć nigdy nie zostało to przesądzone jednoznacznie w tekstach konstytucyjnych - to polskie prawo parlamentarne zawsze uznawało charakter kolektywny prawa inicjatywy ustawodawczej, a charakter indywidualny - prawu zgłaszania poprawek. Istnienie tych procedur nie powinno więc prowadzić do zacierania granic między nimi, w przeciwnym razie treści, których poseł - z braku wystarczającego poparcia ilościowego - nie mógł przedstawić Sejmowi w formie inicjatywy ustawodawczej, mogłyby być bez żadnych ograniczeń przedstawiane w formie poprawek. Znacznie istotniejsze znaczenie należy jednak przypisać kryterium stadium postępowania parlamentarnego, bo Konstytucja RP z 1997 r. wprowadziła wymóg rozpatrywania projektów ustaw przez Sejm w trzech czytaniach (art. 119 ust. 1). Oznacza to konstytucyjny nakaz, by podstawowe treści, które znajdą się ostatecznie w ustawie przebyły pełną drogę procedury sejmowej, tak by nie zabrakło czasu i możliwości na przemyślenie przyjmowanych rozwiązań i zajęcie wobec nich stanowiska. Nakazowi temu sprzeciwia się takie stosowanie procedury poprawek, które pozwala na wprowadzenie do projektu nowych, istotnych treści na ostatnich etapach procedury sejmowej. Dotyczyć to może zwłaszcza poprawek zgłoszonych dopiero w drugim czytaniu i nie będących przedtem przedmiotem rozważań w komisjach.

Decydujące znaczenie w tym zakresie musi mieć przedmiot poprawki. Trybunał Konstytucyjny jest zdania, że zwłaszcza w sytuacjach, gdy treść i rozmiar proponowanych zmian prowadzą do przeistoczenia poprawek w nową inicjatywę ustawodawczą, dopuszczalne jest rozważenie, czy nie dochodzi w ten sposób do naruszenia postanowień art. 118 ust. 1 konstytucji. Bez wątpienia należy tu dopuścić znacznie większą swobodę modyfikowania treści pierwotnego projektu niż ma to miejsce w razie zastosowania trybu pilnego, czy - tym bardziej - w odniesieniu do poprawek Senatu. Istnieje jednak pewna granica, poza którą wykorzystywanie prawa poprawek nie może się przemieścić w żadnym z postępowań parlamentarnych. Trybunał Konstytucyjny uważa, że przekroczenie tej granicy następuje w szczególności w sytuacji, gdy poprawka stanowi projekt nowej regulacji prawnej, a jej treść wyraża nowość normatywną pozbawioną bezpośredniego związku z pierwotnie określonym celem i przedmiotem projektu.

Trybunał Konstytucyjny jest zdania, że jeżeli poprawka wnoszona w trakcie prac sejmowych wykracza poza pierwotny zakres przedmiotowy projektu w sposób przekształcający charakter regulacji i treść projektu, to - niezależnie od oceny, czy pozostaje to jeszcze w granicach wyznaczanych przez art. 118 ust. 1 konstytucji - może to na nowo uaktualniać obowiązek uzyskania opinii uprawnionych podmiotów na ten temat. Jeżeli bowiem zakres treściowy poprawki jest na tyle autonomiczny i odrębny od pierwotnego tekstu projektu, że podmiot opiniujący nie miał żadnych racjonalnych przesłanek by przewidywać, że zakres ustawy obejmie takie nowe materie, to podmiot opiniujący nie mógł też zająć stanowiska wobec tych materii i tym samym nie pojawiła się po stronie Sejmu możliwość podjęcia ostatecznej decyzji ustawodawczej w oparciu o znajomość stanowiska tych podmiotów, którym przepisy procedury legislacyjnej dały prawo zajęcia takiego stanowiska.

Trybunał Konstytucyjny uważa, ze obok materii, które - niejako z natury rzeczy - pozostawione są politycznej swobodzie regulowania ustawowego (dotyczy to w szczególności materii socjalnych i gospodarczych, regulowanych w oparciu o określoną polityczną wizję rozwoju społecznego), istnieją materie, w których konstytucja wyznacza ustawodawcy ciaśniejsze ramy, a niemal każda regulacja ustawowa wymaga starannej oceny z punktu widzenia dopuszczalności jej ustanowienia i zawartych w niej treści. Odnosi się to w pierwszym rzędzie do normowania "klasycznych" (osobistych i politycznych) praw człowieka i obywatela, bo założeniem konstytucyjnym jest tu pozostawienie jednostce maksymalnej swobody, a wszelkie regulacje ograniczając te prawa i wolności muszą odpowiadać szczególnym wymaganiom, ustanowionym zwłaszcza w art. 31 konstytucji. Rzutuje to też na procedurę dochodzenia tych regulacji do skutku i we wszystkich przypadkach, gdy prawo wymaga zasięgnięcia opinii podmiotów zewnętrznych, brak takiej opinii można uważać za poważne naruszenie trybu postępowania, ponieważ uniemożliwia to parlamentowi podjęcie decyzji w oparciu o te wszystkie elementy, którymi musi on dysponować. Jeżeli zaś treścią ustawy miałoby być wprowadzenie do systemu prawa regulacji wkraczającej w dziedziny traktowane przez konstytucję jako wyłączone spod woli politycznej ustawodawcy, to takiemu naruszeniu procedury można i należy przypisywać skutki poważniejsze niż w innych sytuacjach. Trybunał uważa, że do wskazanych wyżej dziedzin należą również sprawy niezawisłości sędziów i niezależności sądów.

b. Rozporządzenie jako akt wykonawczy wobec ustawy

Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że art. 92 ust. 1 nowej konstytucji przejął wcześniej istniejącą konstrukcję rozporządzeń ministrów, jeszcze dodatkowo zaostrzając wymagania konieczne dla ich wydawania. W art. 92 ust. 1 zd. 1 powtórzono bowiem wymagania - określone przedtem w art. 56 ust. 2 Małej Konstytucji, by rozporządzenie było wydawane w celu wykonania ustawy oraz na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. Dodatkowo art. 92 ust. 1 zd. 1 sformułował wymaganie - nieistniejące w tekście Małej Konstytucji, chociaż przyjęte w orzecznictwie Trybunału, aby to upoważnienie ustawowe miało charakter "szczegółowy". Dalsze wymagania zostały sformułowane w art. 92 ust. 1 zd. 2 i ust. 2 konstytucji.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego warunek legalności spełnia rozporządzenie: 1) wydane na podstawie wyraźnego, to jest nie opartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, 2) wydane w granicach upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania, 3) nie pozostające w sprzeczności z normami konstytucji, a także ze wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi.

Warunki te oznaczają odpowiednio zakazy wydawania rozporządzeń: bez upoważnienia ustawowego (bez podstawy w ustawie); nie będących aktami wykonującymi ustawę; sprzecznych z konstytucją i obowiązującymi ustawami. Naruszenie choćby jednego z tych warunków może powodować zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą (wyrok z 5 stycznia 1998 r., sygn. P. 2/97).

Zachowuje zatem aktualność dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące wymogów, jakie muszą spełniać akty wykonawcze. Wskazane wyżej wymagania odnosiły się - w poprzednim stanie prawnym - zarówno do rozporządzeń, jak i do zarządzeń wykonawczych. Nowa konstytucja wykluczyła stanowienie powszechnie obowiązującego prawa w formie zarządzeń ministrów, ale z jej art. 241 ust. 6 wynika, że dawne zarządzenia mogą zachowywać moc obowiązującą przez dwa lata po wejściu w życie konstytucji (wyrok z 6 stycznia 1998 r., sygn. U. 15/97).

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 maja 1998 r., sygn. U. 19/97, podkreślił, że w art. 92 ust. 1 konstytucji zostały doprecyzowane wymagania jakie musi spełnić upoważnienie: powinno ono określać organ właściwy do wydania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do uregulowania i wytyczne dotyczące treści aktu. Ustanowienie w nowej konstytucji bardziej restrykcyjnych warunków konstytucyjności rozporządzeń oznacza, że każde rozporządzenie naruszające wymogi przewidziane dawniej w Małej Konstytucji będzie także sprzeczne z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

c. Zasada określoności przepisów prawa

Ukształtowana w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zasada określoności przepisów prawnych, zwłaszcza gdy przewidują one możliwość sankcji, traktowana jest jako jeden z elementów wynikających z zasad pewności prawa i zaufania obywatela do państwa, znajdując tym samym podstawę w klauzuli demokratycznego państwa prawnego (orzeczenie z 26 kwietnia 1995 r., sygn. K. 11/94, OTK 1995, cz. I, s. 137). W wyroku z 10 listopada 1998 r., sygn. K. 39/97, w związku z zarzutem wnioskodawcy, który podniósł brak należytej określoności kategorii "współpracy" na gruncie ustawy z 11 kwietnia 1997 r. o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944-1990 osób pełniących funkcje publiczne, Trybunał Konstytucyjny podkreślił wymogi stawiane przepisom prawa. Należyta poprawność, precyzyjność i jasność przepisów ma szczególne znaczenie, gdy chodzi o ochronę konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela. Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie jego zachowanie i z jakich przyczyn ma znaczenie prawne. Tego rodzaju wymagania, zarówno z subiektywnego, jak i obiektywnego punktu widzenia, nabierają szczególnego znaczenia na tle artykułu 4 ustawy lustracyjnej. Subiektywnie dlatego, że narażenie się na konsekwencje przewidziane w art. 30 tej ustawy może zależeć od tego, czy osoba lustrowana składając oświadczenie nie popełni błędu przy ocenie charakteru swoich kontaktów z organami bezpieczeństwa państwa, a więc czy będzie miała jasność co do prawdziwości tego oświadczenia. Obiektywnie natomiast dlatego, gdyż powinny istnieć - podlegające kontroli - normatywne kryteria takiej współpracy.

3. Problematyka samorządu terytorialnego

a. Demokratyczna legitymacja samorządu terytorialnego

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 26 maja 1998 r., sygn. K. 17/98, uznał, że demokratyczna legitymacja samorządu terytorialnego wynika przede wszystkim z przepisu art. 62 ust. 1 konstytucji, który gwarantuje obywatelom prawo wybierania przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, a także z przepisu art. 169 ust. 2, zgodnie z którym organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego pochodzą z wyborów powszechnych, równych, bezpośrednich i tajnych. Przepisy te konkretyzują tym samym wyrażoną w art. 2 konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego w odniesieniu do demokracji lokalnej. Zasada ta stanowi podstawową dyrektywę dla wykładni przepisów konstytucyjnych dotyczących demokratycznej legitymacji samorządu terytorialnego.

We wspomnianym wyżej orzeczeniu Trybunał dokonał wyraźnego rozróżnienia charakteru demokratycznej legitymacji samorządu terytorialnego i naczelnych organów państwa. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, sprawowanie władzy przez organy naczelne państwa jest podstawową formą realizacji zasady suwerenności narodu. Organy samorządu terytorialnego mają natomiast inny charakter i pełnią odmienne funkcje. Źródłem istnienia i odrębności samorządu terytorialnego jest jego pozytywne unormowanie prawne. Sprawia to, że wola mieszkańców danej jednostki samorządowej nie jest jedynym źródłem władzy organów stanowiących samorząd. Władza ta ma również swoją podstawę w ustawie wyrażającej wolę całego narodu i powierzającej jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie zadań administracji publicznej w określonym zakresie. Teza ta stanowi potwierdzenie dotychczasowej linii orzecznictwa wyrażonej najpełniej w uchwale Trybunału z 27 września 1994 r., sygn. W. 10/93, w której Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie odmówił instytucji samorządu terytorialnego cechy autonomii w znaczeniu jakie jej nadaje przymiot władzy suwerennej; źródłem władzy publicznej samorządu terytorialnego jest prawo stanowione przez państwo.

Teza o konieczności rozróżnienia źródeł istnienia i odrębności samorządu terytorialnego pozwoliła Trybunałowi Konstytucyjnemu na zdefiniowanie istoty kadencyjności jego organów stanowiących i wykonawczych. Trybunał wyprowadził zasadę kadencyjności rad gmin z zasad prawa wyborczego do organów stanowiących samorządu terytorialnego, wyrażając pogląd, że "wprawdzie przepisy konstytucyjne nie regulują czasookresu kadencji rad gmin, ale nie ulega wątpliwości, że ich kadencyjny charakter jest oczywistą konsekwencją ich wybieralności, można go więc uznać za konstytucyjnie konieczną cechę tych organów" (orzeczenie z 23 kwietnia 1996 r., sygn. K. 25/95). W wyroku z 26 maja 1998 r., sygn. K. 17/98, Trybunał rozwinął tę tezę wskazując, że na treść zasady kadencyjności składają się przede wszystkim trzy podstawowe elementy: po pierwsze - nakaz nadania pełnomocnictwom danego organu z góry oznaczonych ram czasowych; po drugie - ramy czasowe tych pełnomocnictw nie mogą przekroczyć rozsądnych granic; po trzecie - kadencyjność oznacza nakaz ustanowienia regulacji prawnych, które zapewnią ukonstytuowanie się nowo wybranego organu tak, aby mógł on rozpocząć wykonywanie swoich funkcji bez nadmiernej zwłoki, po zakończeniu poprzedniej kadencji. Ocena konstytucyjności skrócenia, jak i przedłużenia kadencji organów samorządu terytorialnego w trakcie jej trwania, wymaga każdorazowo uwzględnienia okoliczności danej sprawy, przede wszystkim z punktu widzenia zasady proporcjonalności. Oznacza to, że zmiana okresu kadencji jest dopuszczalna wyłącznie, gdy przemawia za tym konieczność urzeczywistnienia w określonych okolicznościach wartości chronionej przez konstytucję i pod warunkiem, że nie jest zakazana przez przepis konstytucyjny.

b. Samodzielność samorządu terytorialnego

W myśl utrwalonego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego poglądu, istotą samorządu terytorialnego jest samodzielność wykonywania zadań powierzonych ustawą, wynikająca z wyraźnego rozdzielenia władzy centralnej i samorządu terytorialnego (orzeczenie z 24 stycznia 1995 r., sygn. K. 5/94, OTK w 1995 r., cz. I, s. 40), dlatego też samodzielność samorządu terytorialnego nie wymaga zdaniem Trybunału, sama przez się, konstytucjonalizacji, a jedynie gwarancji i środków prawnych jej ochrony (uchwała z 27 września 1994 r., sygn. W. 10/93).

Samodzielności gminy, w tym jej samodzielności finansowej, nie można rozumieć jako zakazu wszelkiej ingerencji w gospodarkę finansową gminy także ze strony ustawodawcy. W wyroku z 24 listopada 1998 r., sygn. K. 22/98, Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że podstawowym warunkiem konstytucyjności ingerencji w sferę samodzielności gminy jest nałożenie na gminę określonego obowiązku w drodze ustawy. Zasada wyłączności ustawy dla ustalania i określania wydatków gminy jest formalno-proceduralnym warunkiem możliwości ograniczenia samodzielności gminy w sferze dokonywania wydatków. Spełnienie tego warunku nie jest jednak wystarczającą przesłanką dla stwierdzenia konstytucyjności ingerencji ustawodawcy w sferę samodzielności finansowej gminy. Ingerencja ta, będąca wyjątkiem od ogólnej zasady samodzielności gminy, nie może bowiem być dowolna, lecz musi znajdować uzasadnienie w konstytucyjnie określonych celach i konstytucyjnie określonych wartościach i nie może być nadmierna. Dopiero stwierdzenie spełnienia tej materialnoprawnej przesłanki w połączeniu z formalno-proceduralnym warunkiem zachowania wyłączności ustawy dla nałożenia na gminę określonego obowiązku, świadczyć może o konstytucyjności przyjętego rozwiązania.

W swoim orzecznictwie Trybunał stoi więc konsekwentnie na stanowisku, że z punktu widzenia ustrojowej pozycji samorządu terytorialnego ingerencja ustawodawcy w samodzielność samorządu wymaga: od strony formalnej - zachowania rangi ustawowej przepisów wkraczających w sferę konstytucyjnie chronionej samodzielności oraz dochowania koniecznej precyzji i zupełności sformułowań tak, aby ograniczenia samodzielności gmin nie mogły być interpretowane rozszerzająco (wyrok z 24 marca 1998 r., sygn. K. 40/97), zaś od strony materialnoprawnej - dochowania zasady proporcjonalności, co oznacza że ingerencja ustawodawcy w sferę samodzielności gmin nie może być nadmierna, a ponadto musi znajdować swe uzasadnienie w konstytucyjnie określonych celach i konstytucyjnie chronionych wartościach (wyrok z 15 grudnia 1997 r., sygn. K.13/97, OTK ZU Nr 5-6/1997, poz. 69).

W wyroku z 4 maja 1998 r., sygn. K. 38/97, Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że z punktu widzenia konstytucyjnej pozycji ustrojowej jednostek samorządu terytorialnego, zakres ingerencji ustawodawcy w samodzielność samorządu daje się zróżnicować. Zdaniem Trybunału "utrzymanie porządku publicznego na terenie gminy jest tego rodzaju zadaniem własnym o charakterze publicznym, którego wypełnianie nakłada na organy gmin obowiązki inne, niż te, jakie są następstwem wykonywania zadań własnych o charakterze gospodarczym. Pierwszej kategorii zadań gminy zrzec się nie mogą; nie można zatem pozbawiać gmin instrumentów realizacji tych zadań". Ingerencja ustawodawcy pozbawiając samorząd prawa wykonywania zadania własnego, ma ten skutek, że narusza konstytucyjną gwarancję samodzielności samorządu terytorialnego.

Trybunał Konstytucyjny doprecyzował konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego z punktu widzenia ich samodzielności finansowej. Zasada ta znajduje obecnie wyraz m.in. w art. 167 ust. 3 Konstytucji RP wskazującym, że "źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego są określone w ustawie". W ocenie Trybunału, unormowaniu temu należy przypisać dwojakie znaczenie prawne: po pierwsze - przepis ten stanowi dla gmin gwarancję odpowiedniego poziomu dochodów, w wysokości pozwalającej na realizację zadań samorządu terytorialnego w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, po drugie - przepis ten zastrzega formę ustawy dla określania źródeł dochodów samorządu, przy czym ustawowe zagwarantowanie źródeł dochodów pełni rolę instrumentalną wobec celu podstawowego, jakim jest zapewnienie jednostce samorządu terytorialnego odpowiednich środków finansowych na realizację jej konstytucyjnie określonych zadań. Trybunał uznał, że gwarancja samodzielności finansowej obejmuje jednocześnie gwarancję samodzielnego dokonywania wydatków. Przyjmując tę interpretację, Trybunał Konstytucyjny uznał, w wyroku z 24 marca 1998 r., sygn. K. 40/97, że przepisy ustawy warszawskiej, pozostawiające aktowi innemu niż ustawa kwestię ustalenia zasad kształtowania obligatoryjnych wydatków gmin warszawskich, naruszają ich samodzielność finansową w znaczeniu art. 167 ust. 3 konstytucji.

Problematyka samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego była przedmiotem orzeczeń z 25 maja 1998 r., sygn. U. 19/97, z 15 września 1998 r., sygn. K. 10/97 i z 24 listopada 1998 r., sygn. K. 22/98. Trybunał Konstytucyjny uznał, że w świetle art. 167 ust. 1 i 4 konstytucji rozszerzeniu obciążeń finansowych gmin z tytułu zadań własnych w zakresie dodatków mieszkaniowych dokonanemu w 1997 r., powinno było towarzyszyć jednoczesne podwyższenie kwoty przeznaczonej na dotacje celowe dla gmin z tytułu dodatków mieszkaniowych w ustawie budżetowej na 1997 rok. Trybunał podkreślił, że zasady wyrażone w art. 167 ust. 1 i 4 konstytucji są normami bezwzględnie obowiązującymi i przewidują bezpośrednie powiązanie (swego rodzaju legislacyjne iunctim) zmian w regulacji prawnej, które powodują zwiększenie obciążeń finansowych gmin, ze zmianami w podziale dochodów publicznych. Jednak nawet jeżeli ustawodawca wypełnia postanowienia art. 167 ust. 4 Konstytucji RP i zmianom w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego towarzyszą odpowiednie zmiany w podziale dochodów publicznych, to ustawodawca nie może tej normy realizować w sposób, który naruszałby jedną z naczelnych zasad konstytucji, a zwłaszcza zasadę demokratycznego państwa prawnego i wywiedzione z niej przez orzecznictwo Trybunału inne zasady. Tego rodzaju naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego było wprowadzenie do ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi obowiązku wnoszenia opłat przez podmioty posiadające zezwolenia na sprzedaż alkoholu wydane przed dniem wejścia w życie ustawy wprowadzającej ten obowiązek, w miejsce dotychczasowego obowiązku wnoszenia odpowiedniej opłaty skarbowej. Ustawodawca naruszył tu m.in. zasadę niedziałania prawa wstecz i podważył zasadę zaufania obywateli do państwa i prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego obywateli.

c. Pozycja ustrojowa gmin

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 maja 1998 r., sygn. K. 38/97, w sprawie której przedmiotem była kontrola zgodności z konstytucyjną pozycją gmin określonych przepisów ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych oraz ustawy z 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, podkreślił że w art. 164 ust. 1 konstytucji nie tylko powtórzono zasadę podstawowego charakteru gminy (wyrażoną uprzednio w art. 70 ust. 4 Małej Konstytucji), lecz nadto uzupełniono ją jeszcze i wzmocniono. Chodzi o art. 164 ust. 3 Konstytucji RP, który zawiera domniemanie właściwości gminy we wszystkich sprawach samorządu terytorialnego, nie zastrzeżonych dla innych jednostek tegoż samorządu. Domniemanie to kształtuje pozycję ustrojową gminy względem innych jednostek samorządu terytorialnego, pełniąc zarazem funkcje ochronne w przypadku ingerencji w sferę zadań gminy. Dotyczy to zwłaszcza relacji między gminami a obligatoryjnymi związkami gmin lub innymi ustawowymi formami organizacji ponadgminnych. Poszanowanie konstytucyjnej zasady podstawowego charakteru gmin sprowadza się do tego, że ograniczenia samodzielności gmin muszą następować zgodnie z wymaganiami materialnoprawnymi, jakie ustawodawca konstytucyjny nakłada na ustawy wkraczające w sferę podstawowej i samodzielnej działalności gmin.

Odnosząc się do pozbawienia gmin warszawskich prawa do tworzenia straży gminnych na rzecz miasta, Trybunał podkreślił istnienie konstytucyjnych ram dla realizacji - oczywistego skądinąd - prawa ustawodawcy do przesądzenia o ustroju miasta stołecznego w sposób odrębny i szczególny, w porównaniu z innymi jednostkami samorządu. Uznał jednak, że pozbawienie gminy prawa do tworzenia straży w formach przewidzianych ustawowo, oznacza w praktyce pozbawienie jej podstawowych instrumentów realizacji zadań gmin, których treścią jest ochrona porządku publicznego na terenie gminy.

d. Zakaz łączenia mandatu radnego z funkcjami i stanowiskami w spółkach prawa handlowego

W wyroku z 31 marca 1998 r., sygn. K. 24/97, Trybunał Konstytucyjny odniósł się do kwestii zgodności z art. 169 ust. 2, art. 2 i art. 7 Konstytucji RP przepisów ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, ustanawiającej zakaz łączenia mandatu radnego z funkcjami i stanowiskami w spółkach prawa handlowego z udziałem komunalnych osób prawnych lub z udziałem podmiotów gospodarczych, w których uczestniczą takie osoby. Wyrok ten stanowi podsumowanie i zarazem ugruntowanie dotychczasowej linii orzecznictwa Trybunału, której treścią jest konsekwentne uznawanie konstytucyjności przepisów ustawowych kreujących zakazy łączenia mandatu radnego z pełnieniem określonych stanowisk i funkcji nie dających się pogodzić z istotą mandatu przedstawicielskiego.

Trybunał stwierdził, że w demokracji przedstawicielskiej zaufanie do radnego jest podstawowym założeniem i niezbędnym warunkiem funkcjonowania ustroju społecznego. W konsekwencji, ocena zaskarżonego zakazu z ustawy o gospodarce komunalnej musi być dokonana przez pryzmat tego celu, któremu ze względu na interes publiczny i autorytet państwa przysługuje absolutny priorytet, a którym jest wspomniane już konieczne zaufanie kształtujące istotę demokracji przedstawicielskiej. Trybunał Konstytucyjny potwierdził więc jednocześnie swoje dotychczasowe poglądy na istotę mandatu przedstawicielskiego, jako dobrowolnej służby publicznej, która polega na przyjęciu przez mandatariusza dodatkowych obowiązków, od których wolni są pozostali obywatele. W konsekwencji, nie pozostaje w kolizji z konstytucyjną zasadą równości nakładanie na radnych ustawowych ograniczeń w ich aktywności zawodowej, pozostających jednak w związku z interesem publicznym.

III. SPRAWY ORGANIZACYJNE. KONTAKTY MIĘDZYNARODOWE TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO

1. Sprawy organizacyjne

Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału Konstytucyjnego, uchwałą z dnia 4 marca 1998 r. w sprawie zmiany uchwały Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału Konstytucyjnego w sprawie regulaminu Trybunału Konstytucyjnego (MP Nr 11, poz. 191) uchyliło - ustalony pierwotnie na 31 marca 1998 r. - termin obowiązywania zmienianej uchwały.

W skład Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z art. 194 ust. 1 Konstytucji RP, wchodzi 15 sędziów. Kadencja sędziów wybranych przed 17 października 1997 r. trwa osiem lat od chwili wyboru, natomiast sędziowie wybrani po tej dacie sprawują swój urząd przez kadencję dziewięcioletnią.

W 1998 r. nastąpiła zmiana w składzie sędziowskim Trybunału. W wyniku złożenia rezygnacji przez sędziego Błażeja Wierzbowskiego, Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału Konstytucyjnego stwierdziło wygaśnięcie jego mandatu z dniem 30 listopada 1988 r., stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Na zwolnione w ten sposób miejsce, Sejm RP 18 grudnia 1998 r. wybrał w skład Trybunału Jerzego Ciemniewskiego, który 22 grudnia 1998 r. złożył przed Prezydentem ślubowanie obejmując w ten sposób stanowisko sędziego Trybunału Konstytucyjnego.

Trzech sędziów Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 28 czerwca 1993 r. - Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 45, poz. 205), wchodzi w skład Państwowej Komisji Wyborczej. Przewodniczącym Państwowej Komisji Wyborczej jest sędzia TK Ferdynand Rymarz, zaś w skład Komisji wchodzą sędziowie: Andrzej Mączyński i Stefan J. Jaworski.

2. Współpraca międzynarodowa

Od wielu lat Trybunał Konstytucyjny utrzymuje żywe i bliskie kontakty z instytucjami prawniczymi innych państw (sądy konstytucyjne, instytucje naukowe) oraz z organizacjami międzynarodowymi. W ostatnich latach są one szczególnie intensywne.

W roku 1998 kontakty i współpraca międzynarodowa Trybunału zostały zdominowane przede wszystkim przez prace przygotowawcze do XI Konferencji Europejskich Sądów Konstytucyjnych. Odbędzie się ona w maju 1999 roku w Warszawie. W 1996, w trakcie X Konferencji Europejskich Sądów Konstytucyjnych w Budapeszcie ustalono, że kolejna konferencja odbędzie się w Polsce. Zatem od 1996 roku Trybunał Konstytucyjny pełni rolę koordynatora prac przygotowawczych tej Konferencji.

W ramach przygotowań sędziowie Trybunału Konstytucyjnego między innymi opracowali i rozesłali do wszystkich sądów konstytucyjnych - członków Konferencji, ankietę "Wolność sumienia i wyznania w orzecznictwie konstytucyjnym". Na jej podstawie zostały przygotowane raporty narodowe europejskich sądów konstytucyjnych oraz zostanie opracowany w 1999 roku projekt raportu generalnego, który zaprezentowany zostanie w trakcie Konferencji.

W roku 1998 odbyły się również trzy spotkania Komisji Roboczej Konferencji, dwa w Warszawie oraz jedno w Wiedniu. Została ona powołana w Warszawie w październiku 1997 roku podczas spotkania prezesów sądów konstytucyjnych. W jej skład weszli: Janusz Trzciński - Wiceprezes Trybunału Konstytucyjnego, Ludwig Adamovich - Prezes Trybunału Konstytucyjnego Republiki Austrii, Lászlo Sólyom - Prezes Sądu Konstytucyjnego Republiki Węgierskiej, Paul Tschümperlin - Sekretarz Generalny Sądu Federalnego Konfederacji Szwajcarskiej i Karl-Georg Zierlein - Sekretarz Generalny Federalnego Sądu Konstytucyjnego Republiki Federalnej Niemiec. Komisja została wyłoniona w celu przygotowania propozycji form stałej współpracy sądów konstytucyjnych - członków Konferencji i możliwości zorganizowania takiej współpracy wspólnie z Komisją Rady Europy "Demokracja przez Prawo" (Komisja Wenecka). Opracowuje ona także katalog zasad i reguł przyjmowania nowych członków (kryteria podstawowe i dodatkowe). Do jej zadań należy również przygotowanie opracowania na temat skutków finansowych ewentualnego zwiększenia liczby oficjalnych języków oraz określenie definicji i kryteriów języka oficjalnego Konferencji.

W roku 1998 Trybunał Konstytucyjny nawiązał również oficjalne kontakty ze Stowarzyszeniem Sądów Konstytucyjnych Państw używających języka francuskiego (Association des Cours Constitutionnelles ayant en partage l'usage du français). Prezes Trybunału Konstytucyjnego uczestniczył w kolejnym kongresie tego Stowarzyszenia. Odbył się on we wrześniu w Bejrucie.

Podobnie jak w latach ubiegłych, w roku 1998 Trybunał Konstytucyjny utrzymywał kontakty bilateralne z europejskimi sądami konstytucyjnymi. Wizytę w Trybunale Konstytucyjnym złożyła między innymi delegacja Rady Konstytucyjnej Republiki Francuskiej z jej Przewodniczącym Rolandem Dumas.

Sędziowie Trybunału gościli w Wilnie i Połądze na corocznej konferencji naukowej zorganizowanej przez Sąd Konstytucyjny Republiki Litewskiej i polski Trybunał Konstytucyjny. Konferencja ta poświęcona była wymianie poglądów na temat praktyki orzeczniczej obu sądów. Konferencje te odbywają się od roku 1995. Pierwsza z nich miała miejsce w Wigrach, następne w Wilnie (1996 rok) i Zgorzelisku koło Zakopanego (1997 roku).

W Warszawie i we Wrocławiu odbyła się polsko-włoska konferencja naukowa, zorganizowana przez Uniwersytet Federico II w Neapolu, Trybunał Konstytucyjny i Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Wrocławskiego. Jej głównymi tematami były - interpretacja konstytucji w orzecznictwie sądów konstytucyjnych oraz prawa socjalne w orzecznictwie włoskiego Sądu Konstytucyjnego. Konferencja ta była kontynuacją konferencji polsko-włoskiej, która odbyła się w Neapolu w 1997 roku.

Trybunał Konstytucyjny współorganizował także Międzynarodową Konferencję Prawniczą "Courts of Ultimate Appeal VI: New Judicial Structures and a Half-Century's Legal Achievements". Przygotowana ona została wspólnie z Centrum dla Demokracji (The Center for Democracy) z Waszyngtonu. Uczestniczyli w niej przedstawiciele europejskich sądów konstytucyjnych i sądów najwyższych oraz Rady Europy, Europejskiej Komisji Praw Człowieka, Europejskiej Komisji "Demokracja przez Prawo" (Komisja Wenecka), Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i Międzynarodowego Instytutu Demokracji (International Institute for Democracy).

W ramach wykładów, tradycyjnie organizowanych w siedzibie Trybunału Konstytucyjnego, gościł prof. Ernst-Wolfgang Böckenförde, były sędzia Federalnego Sądu Konstytucyjnego RFN. Jego wystąpienie poświęcone było zagadnieniom strukturalnym, organizacji i legitymizacji sądownictwa konstytucyjnego (Verfassungsgerichtsbarkeit: Strukturfragen - Organisation - Legitimation).

W roku 1998 wizyty w Trybunale Konstytucyjnym złożyli Ombudsmeni Meksyku i Republiki Rumunii oraz delegacje Senatu Republiki Czeskiej, Sądu Najwyższego Republiki Bułgarii, Sądu Najwyższego Republiki Federalnej Niemiec, Komisji Europejskiej i Rządu Krajowego Brandenburgii z Premierem Manfredem Stolpe i Ministrem Sprawiedliwości Hansem Otto Bräutigenem na czele. W trakcie spotkania w Trybunale z gośćmi z Brandenburgii omówiono między innymi problemy adaptacji sędziów byłej Niemieckiej Republiki Demokratycznej do warunków funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w Republice Federalnej Niemiec.

Należy również wspomnieć, że Prezesi i Sędziowie Trybunału uczestniczyli, jako przedstawiciele polskiego sądu konstytucyjnego w wielu międzynarodowych konferencjach i kongresach prawniczych.

KONKLUZJE

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w 1998 r. potwierdza rozumienie naczelnych zasad konstytucyjnych państwa, wypracowane pod rządami przepisów konstytucyjnych, które obowiązywały przed 17 października 1997 r. Trybunał zajął stanowisko, że podstawowa treść zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażona obecnie w art. 2 nowej konstytucji, może i powinna być rozumiana w taki sam sposób, jak rozumiano treść tej zasady w dotychczasowym porządku konstytucyjnym. Oznacza to w szczególności potwierdzenie obowiązywania takich reguł jak konstytucyjna ochrona praw słusznie nabytych, wyłączność ustawy normowania sfery wolności, praw i obowiązków obywateli oraz zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Trybunał podniósł ponadto, że zasada demokratycznego państwa prawnego pełni funkcję dyrektywy interpretacyjnej standardów demokratycznego państwa prawnego wyrażonych w szczegółowych przepisach konstytucji. W ubiegłym roku Trybunał poddał szerszej analizie zwłaszcza prawo do sądu, prawo do prywatności oraz zasadę wyłączności ustawy w prawie daninowym. Do standardów demokratycznego państwa prawnego Trybunał zalicza także konsekwentnie zasadę równości oraz zasadę proporcjonalności stanowiące kryteria oceny ingerencji władzy publicznej w wolności, prawa i obowiązki obywateli. Funkcjonowanie ustabilizowanego pojmowania zwłaszcza zasady równości ma istotne znaczenie z uwagi na to, że wnioskodawcy często podnoszą naruszanie tej zasady przez stanowione przepisy prawne.

Analiza zakresu treściowego spraw rozpatrywanych przed Trybunałem czyni zasadnym twierdzenie, że najczęściej zaskarżane są akty normatywne z zakresu prawa samorządowego, finansów publicznych oraz aktów normujących sprawy socjalne. Jest charakterystyczne, iż ta struktura przedmiotowa aktów normatywnych zaskarżonych do Trybunału pozostaje w zasadzie niezmienna w ciągu ostatnich lat.

Znaczna liczba spraw z zakresu prawa samorządu terytorialnego jest efektem prawnego i politycznego usamodzielnienia jednostek tego samorządu i związana jest przede wszystkim ze wzrastającą tendencją społeczności lokalnych do ochrony samodzielności samorządu, a zwłaszcza samodzielności finansowej. W zakresie prawa samorządu terytorialnego Trybunał konsekwentnie poddawał ochronie samodzielność gmin zwracając jednocześnie uwagę na nowe określenie zakresu samodzielności finansowej jednostek tego samorządu, jak i na wzmocnienie prawnej podmiotowości gmin będących podstawową jednostką samorządu terytorialnego. Trybunał podkreślił przy tym znaczenie i rangę tych postanowień konstytucji, które kreują zasadę udziału gmin w sprawowaniu władzy publicznej w państwie. Rozważając istotę podmiotowości publicznoprawnej gmin oraz kwestie zakresu jej ochrony Trybunał odniósł te rozważania nie tylko do gmin, lecz także do nowych jednostek samorządu terytorialnego - powiatów i województw, co podkreśla uniwersalizm orzecznictwa Trybunału w odniesieniu do całości samorządu terytorialnego.

Podobnie jak w latach poprzednich, kwestie finansów publicznych oraz sfery socjalnej obywateli rozpatrywane przez Trybunał wydają się być odzwierciedleniem problemów, które występują w Rzeczypospolitej w procesie dokonującej się transformacji ustrojowej.

Działalność orzecznicza Trybunału Konstytucyjnego udowodniła istnienie w praktyce licznych wątpliwości powstających przy interpretacji przepisów regulujących przyjęty model skargi konstytucyjnej. Instytucja ta, z którą słusznie łączone są duże oczekiwania społeczeństwa, a także doktryny prawniczej, została w toku stosowania przez Trybunał normujących ją przepisów, dookreślona i sprecyzowana w stosunku do modelu konstytucyjnego i ustawowego. W 1998 r. Trybunał wypracował, między innymi, zasady i procedury rozstrzygania kwestii formalnych, które z powodu niewystarczającego stopnia regulacji ustawowej, wywołały rozbieżności wręcz uniemożliwiające rozpoznanie spraw wniesionych skargą. Trybunał wyjaśnił przesłanki procesowe dotyczące dopuszczalności złożenia skargi, wyjaśniając znaczenie konstytucyjnego warunku ostateczności orzeczenia o wolnościach lub prawach albo o obowiązkach skarżącego. Troską Trybunału jest to, aby zachowując poziom rygoryzmu i formalizmu skargi, który jest bezpośrednio i jednoznacznie narzucony przez prawo, kształtować przesłanki tej instytucji jako możliwie w największym stopniu otwartej i dostępnej dla podmiotów prawa, dzięki czemu stanie się ona realnym instrumentem ochrony konstytucyjnych praw i wolności.

Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na to, że duża część pism wnoszonych w charakterze skargi, zawiera istotne mankamenty. Skargi sporządzone przez uprawniony podmiot, tj. przez adwokata lub radcę prawnego, często nie spełniają elementarnych wymagań formalnych, takich jak: wskazanie ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie, zachowanie terminu dwumiesięcznego na wniesienie skargi od momentu doręczenia tego ostatecznego rozstrzygnięcia, określenie przepisu który narusza prawa i wolności konstytucyjne oraz sprecyzowanie normy konstytucyjnej podlegającej naruszeniu. Można oczekiwać, że po pierwszym roku działania nowych regulacji konstytucyjnych, znajomość problematyki skargi, w tym jej przesłanek oraz procedury rozpatrywania, będzie wzrastać.

Dokonując kontroli konstytucyjności ustaw, Trybunał Konstytucyjny niezależnie od treści i zakresu wniosku, zwracał szczególną uwagę na dochowanie trybu wymaganego przepisami prawa dla uchwalenia ustawy. Trybunał potwierdził dotychczasową koncepcję rozporządzenia jako aktu wykonawczego do ustawy, podkreślając jednocześnie zaostrzenie przez nową konstytucję wymogów polegających na konieczności szczegółowego upoważnienia ustawowego, jako przesłanki wydania rozporządzenia.

Rozstrzygnięte zostały także zagadnienia intertemporalne związane z wejściem w życie Konstytucji RP oraz ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

Trybunał odniósł się także do nowego uregulowania trybu postępowania i mocy wiążącej swych orzeczeń, wykorzystując możliwość określenia terminu utraty mocy aktu prawnego.